Ačkoli země na východní hranici Unie teprve začínají přemýšlet o obranné klauzuli EU, už teď si uvědomují, že by mohla být obzvlášť užitečná v případě hybridních a kybernetických útoků. Svou obranu však nadále opírají především o NATO.
Když se prezidenti a premiéři v dubnu sešli na neformálním summitu na Kypru, poprvé se na pořad jednání dostal článek 42.7 Smlouvy o Evropské unii. Toto ustanovení zavazuje každý členský stát EU poskytnout „pomoc a podporu všemi prostředky, které má k dispozici“, pokud se jiný člen stane obětí ozbrojené agrese.
V praxi se zatím uplatnil přesně jednou – v listopadu 2015, kdy Francie tuto klauzuli aktivovala po teroristických útocích v Paříži. Ani tehdy však tento mechanismus nepřinesl žádnou koordinovanou reakci EU.
V Nikósii předseda Evropské rady António Costa veřejně přiznal, že diskuse se nyní týká toho, jak se dá tato klauzule „využít v praxi“. Vysoká představitelka EU pro zahraniční politiku Kaja Kallas pak informovala lídry o tom, že se připravují implementační kroky a do budoucna vznikne i příručka.
Dalším krokem bylo takzvané „table top cvičení“ v rámci Politického a bezpečnostního výboru (PSC) na začátku května, kde velvyslanci členských států tři hodiny simulovali různé scénáře. Cílem bylo otestovat, jak by se článek 42.7 uplatňoval v praxi – kdo reakci koordinuje, jaké nástroje (vojenské, ekonomické, diplomatické, humanitární atd.) jsou k dispozici – a odhalit případné mezery.
O tomto zasedání se dostalo na veřejnost jen velmi málo informací, hlavně kvůli jeho uzavřenému charakteru a bezpečnostním důvodům, takže prozatím existuje prostor pro debatu a různé interpretace.
Podrobněji jsme se podívali na to, zda země na východní straně EU považují tento článek za užitečný nebo dokonce nezbytný, jak jej interpretují a zda o něm vůbec probíhá nějaká (veřejná) debata.
Na východní frontě (téměř) klid
Využití článku 42.7 bylo předmětem poměrně rozsáhlé diskuse v Bruselu, nebylo však jasné, zda tomu tak je i ve členských státech na východním křídle. Právě na to jsme se zaměřili.
Počínaje visegrádskými zeměmi, na Slovensku ani v České republice se o této otázce prakticky nediskutuje, a to ani ve veřejné debatě, ani mezi politickými představiteli. V médiích se o ní objevily pouze krátké zmínky.
V Polsku se tato otázka dostala do veřejné debaty hlavně v reakci na komentáře premiéra Donalda Tuska. Ten prohlásil, že EU by měla být schopna přijímat konkrétní, operativní a „skutečně evropské“ rozhodnutí v oblasti bezpečnosti – zejména pokud jde o ochranu východní hranice EU.
V Maďarsku se již léta nevede prakticky žádná smysluplná veřejná ani politická debata ani o článku 42.7, ani o solidární doložce EU, článku 222. Podle Tamáse Csikiho Vargy, vedoucího výzkumného pracovníka Institutu pro politiku a strategii Jánose Lukácse při Ludovikově univerzitě, toto mlčení odráží hlubší rysy politické kultury éry Viktora Orbána.
„Evropská unie byla ve vnitrostátní politice z velké části vykreslována jako protivník,“ říká Csiki Varga. „Vše, co souviselo se solidaritou nebo sdílenou odpovědností v rámci evropských struktur, zůstávalo mimo hlavní politický diskurz,“ dodává.
Této tématice se téměř vůbec nevěnuje ani Rumunsko. Ani prezident Nicușor Dan, který je zodpovědný za rumunskou zahraniční politiku, jí nepřikládal žádný skutečný význam. Nevěnují se jí jiní politici, diplomaté, odborníci ani média.
V Bulharsku zůstává článek 42.7 prozatím do značné míry abstraktní, neboť se o něm v domácí politické diskusi nemluví a není součástí žádných seriózních plánů v oblasti národní bezpečnosti.
Přesto po posledních jednáních lídrů EU na Kypru Bulhaři tento článek začínají přezkoumávat, byť spíše v tichosti, a to v kontextu ruské války na Ukrajině, konfliktu na Blízkém východě a nárůstu hybridních hrozeb v celé Evropě.
Podobná situace panuje v Lotyšsku, kde se o článku 42.7 stále častěji hovoří jako o praktickém bezpečnostním mechanismu. Diskutují o něm ale především představitelé zahraniční politiky, odborníci na obranu a bezpečnostní analytici, významným tématem domácí politiky se zatím nestal.
Pro Litvu představuje jaro roku 2026 zlomový okamžik. Po schůzce na Kypru se tato otázka dostala na skutečný politický program. Prezident Gitanas Nauséda potvrdil, že Litva se aktivně zapojí do zmíněných praktických „simulačních cvičení“ zaměřených na uplatnění tohoto článku v praxi.
V průběhu desátých let 21. století patřilo Finsko k několika málo zemím, které usilovaly o to, aby EU hrála aktivnější roli v obraně kontinentu, a výslovně zdůrazňovaly význam článku 42.7. V letech 2016 a 2018 Finsko a Francie dokonce vydaly dvě společná prohlášení, v nichž mimo jiné vyzývaly k posílení obranné politiky EU.
Ve Finsku byl klíčovým hráčem, který udržoval článek 42.7 v centru pozornosti, Sauli Niinistö, který zastával funkci prezidenta v letech 2012 až 2024. Před vstupem Finska do NATO Niinistö vyzval k vyjasnění a upřesnění toho, co tento článek konkrétně znamená.
Od vstupu Finska do NATO v dubnu 2023 se o tomto článku zatím nevede žádná široká veřejná debata. Téma však zmiňují někteří poslanci Evropského parlamentu a odborníci.
Užitečný nástroj proti hybridním útokům?
Zatím není jasné, jaký druh útoku by skutečně podnítil žádost o pomoc v rámci této klauzule. Konvenční vojenský úder? Dron nad suverénním územím, kyberútok cílící na energetickou síť, sabotáž plynovodu? Podívali jsme se na to, kde v současné době vymezují hranici země východního křídla či národní experti.
Je vůbec prospěšné tuto hranici definovat? Matúš Halás, seniorní výzkumný pracovník Ústavu mezinárodních vztahů v Praze, tvrdí, že „není v našem zájmu stanovit kritéria, kdy přesně lze článek aktivovat. Je lepší nechat soupeře tápat.“
Jádro problému s věrohodností tohoto článku spočívá podle něj v tom, že EU nedisponuje systémem velení a řízení, který by byl schopen v případě potřeby vzájemné pomoci a kolektivního postupu aktivovat článek 42.7.
Velmi podobný argument zaznívá i v Bulharsku. Klíčový rozdíl mezi článkem 42.7 Smlouvy o EU a článkem 5 Smlouvy o NATO spočívá v tom, že prvnímu z nich chybí skutečná strategie a struktura. Jeden z vysokých bulharských úředníků poznamenal, že článek 42.7 zkrátka není v obecné rovině funkční. Je „součástí Smlouvy jako možnost, ale neexistují žádné podrobné postupy ani mechanismy definované pro jeho aktivaci, pokud by k této eventualitě došlo.“
Tuomas Iso-Markku, vedoucí výzkumník Finského institutu pro mezinárodní vztahy (FIIA), uvádí, že článek 42.7 se konkrétně zmiňuje o ozbrojeném útoku na území členského státu, nikde však není podrobněji definováno, jaký druh útoku by mohl vést k jeho uplatnění. Ve Finsku – stejně jako ve většině evropských zemí – neexistuje žádná veřejná definice toho, kde přesně leží hranice.
„Nakonec je to politická otázka, kdy členský stát rozhodne, že je třeba se na něj odvolat,“ zdůrazňuje Iso-Markku.
V posledních letech Finsko zažilo poškození potrubí a kabelů v Baltském moři, ukrajinské útočné drony nad svým územím, rušení GPS signálu ovlivňující letecký a námořní provoz, ruské DDoS a kybernetické útoky, stejně jako přesměrování žadatelů o azyl z Ruska na finské hranice. Žádná z těchto událostí však nevedla k veřejné diskusi o uplatnění článku.
Situace se však může změnit, pokud EU skutečně vypracuje praktický manuál.
Pokud jde o Českou republiku, ministerstvo zahraničních věcí napsalo serveru Update EU, že země tento článek vnímá jako „doplňkový nástroj evropské bezpečnostní spolupráce“. „Jeho užitečnost vidíme zejména při reakci na hybridní a kybernetické hrozby, kde může posílit koordinaci a společný postup členských států EU,“ dodává ministerstvo.
Oficiální postoj Slovenska k této otázce není jasně definovaný. Odborníci na obranu ze tří slovenských politických stran však uznávají význam hybridních útoků, i když se liší v tom, do jaké míry podporují rozšíření kolektivní obrany i na ně.
Zatímco menší strana vládní koalice, krajně pravicová Slovenská národní strana (SNS), zaujala neurčitý postoj, proevropské opoziční strany – Progresivní Slovensko (PS) a Demokraté – výslovně tvrdí, že kolektivní obrana by se měla vztahovat i na nevojenské nebo hybridní útoky, pokud mají závažné bezpečnostní důsledky.
Podle stanoviska polského ministerstva zahraničních věcí by výklad článku 42.7 měl vycházet z příslušných ustanovení mezinárodního práva. V praxi to znamená, že pojem „ozbrojená agrese“, o němž se v této klauzuli hovoří, by měl být chápán stejně jako pojem „ozbrojený útok“ podle článku 51 Charty OSN.
To naznačuje, že Polsko by tuto klauzuli spojovalo především s vážnými formami vojenské agrese, spíše než s ojedinělými incidenty nebo hybridními hrozbami nižšího stupně. Ministerstvo zahraničních věcí však nezmínilo přesnou hranici pro všechny scénáře.
Beata Górka-Winter, výzkumnice v oblasti mezinárodní bezpečnosti a obrany na Varšavské univerzitě, pro FocusEurope.pl uvádí, že kybernetické útoky by mohly potenciálně aktivovat článek 42.7, pokud by jejich dopady byly srovnatelné s ozbrojenou silou, například tím, že by vážně narušily energetické, dopravní, komunikační nebo zdravotnické systémy a způsobily značné škody nebo oběti na životech. Totéž platí pro sabotáž kritické infrastruktury, jako jsou ropovody nebo podmořské kabely.
Podobná diskuse probíhá i v Lotyšsku. Ministryně zahraničních věcí Baiba Braže zdůrazňuje, že tato klauzule by měla zachovat „maximální flexibilitu“ pro reakci jak na „ozbrojenou agresi“, tak na „hybridní hrozby“. Místní odborníci na zahraniční politiku také stále častěji spojují článek 42.7 spíše se scénáři hybridní války (rozsáhlé kyberútoky, rušení signálu GPS, sabotáže proti infrastruktuře v Baltském moři nebo nepřátelské vpády dronů) než pouze s konvenční invazí.
V litevské bezpečnostní komunitě panuje široký konsenzus, že primárním účelem tohoto mechanismu je vyplnit „šedé zóny“. Litva by se s největší pravděpodobností dovolávala pomoci podle tohoto článku v reakci na systémové hybridní útoky: rozsáhlé sabotáže kritické infrastruktury (energetické sítě, plynovody) nebo paralyzující kybernetické útoky proti institucím státní správy. V takových případech by solidarita EU mohla mít podobu rychlé odborné pomoci, alternativních dodávek energie nebo koordinované reakce na dezinformace.
Pokud jde o Maďarsko, Csiki Varga tvrdí, že ačkoli si maďarští politici a obranní stratégové byli vědomi existence článku 42.7, nikdy jej nepovažovali za reálnou politickou možnost.
I v situacích, které by teoreticky mohly vyvolat diskusi o článku 42.7, se Maďarsko této otázce vyhýbalo. To platilo i v případě, kdy v roce 2022 přeletěl z Ukrajiny do maďarského vzdušného prostoru dron, a později, když se ochrana energetické infrastruktury stala významným domácím politickým tématem. V budoucnu se to však může postupně změnit.
V případě Rumunska nejsou postoje známy. Prezident Nicușor Dan na Kypru pouze řekl, že diskuse o tomto článku teprve začala a že „jakákoli spolupráce v oblasti bezpečnosti je samozřejmě vítána“.
NATO jako nezpochybnitelný základní kámen
V Nikósii panovala úzkostlivá nálada. Zvyšuje článek 42.7 bezpečnost Evropy, nebo poskytuje Washingtonu záminku k tomu, aby se od NATO distancoval? Některé země se domnívají, že posílení této klauzule EU je urgentní a mělo se udělat už dávno. Jiné se obávají, že to vysílá nesprávný signál už tak nepředvídatelné americké administrativě. Jaký je názor států na východním křídle?
Ministryně zahraničí Baiba Braže zdůraznila, že Lotyšsko „považuje NATO za základní kámen kolektivní obrany“, a uvedla, že článek 42.7 by se měl vyvíjet „ruku v ruce s NATO“.
Země ale zůstává opatrná vůči jakémukoli výkladu článku 42.7, který by mohl oslabit NATO nebo signalizovat menší závislost na Spojených státech. Lotyšští představitelé tuto klauzuli důsledně prezentují jako doplněk k NATO, nikoli jako jeho alternativu. Agentura Reuters uvedla, že Lotyšsko patří ke skupině zemí EU, které trvají na tom, že posílení článku 42.7 „by v žádném případě nebylo vnímáno jako projev nedůvěry v NATO nebo jako oslabení Aliance“.
Do této skupiny patří i několik dalších států na východním křídle. Podle českého ministerstva zahraničních věcí považuje země členství v NATO za základ své bezpečnosti. „V případě článku 42.7 nejde o náhradu kolektivní obrany NATO ani o krok k vytvoření evropské armády,“ dodává rezort.
Postoj Litvy zůstává rovněž jednoznačný: jakékoli iniciativy EU musí struktury NATO doplňovat, nikoli zdvojovat. Ve Vilniusu panuje obava, že příliš hlasité diskuse o evropské „strategické autonomii“ by se mohly stát záminkou pro americké izolacionisty k omezení vojenských závazků v Evropě.
Vzhledem k nepředvídatelné dynamice domácí politiky USA však Litva tiše podporuje přípravu „příručky EU“. Pro Litvu je to důležité jako dodatečná bezpečnostní pojistka, která zajistí, že Evropa bude disponovat autonomní schopností reagovat na krize ve svém sousedství.
V Rumunsku panuje široký politický konsenzus, že bezpečnost země závisí na strategickém partnerství se Spojenými státy a na NATO. I když vztahy s Washingtonem nejsou v současné době zrovna nejlepší, Bukurešť nadále usiluje o prohloubení strategického partnerství. Země se nebrání evropským obranným snahám, trvá však na tom, že musí NATO doplňovat, nikoli nahrazovat.
I když polský premiér Donald Tusk vyjádřil pochybnosti o praktické spolehlivosti článku 5 Severoatlantické smlouvy v současném geopolitickém prostředí, postoj vlády je relativně stabilní: Varšava podporuje posílení evropských obranných kapacit, ale ne na úkor NATO.
Polští představitelé důsledně zdůrazňují, že obranné iniciativy EU by měly Alianci doplňovat, nikoli ji nahrazovat. Z pohledu Polska je zásadní, aby se tato klauzule nestala alternativou ke závazkům kolektivní obrany, ani nevedla k nechtěným důsledkům pro spolupráci a partnerství mezi EU a NATO.
Na Slovensku vládní strana SNS tvrdí, že NATO zůstává „hlavním garantem vojenské obrany Evropy“, a varuje, že silnější integrace obrany v rámci EU by mohla prohloubit politické rozpory uvnitř bloku a podnítit debaty o evropském „superstátu“.
Opoziční strany rovněž zdůrazňují klíčovou roli NATO, tvrdí však, že nejistota ohledně USA činí o to nezbytnější, aby Evropa převzala větší odpovědnost za svou vlastní bezpečnost.
Představitelé Finska vnímají článek 5 Severoatlantické smlouvy a článek 42.7 Smlouvy o EU spíše jako vzájemně se doplňující, než aby si navzájem konkurovaly či se oslabovaly. Iso-Markku poukazuje na to, že článek 42.7 stanovuje, že „závazky a spolupráce v této oblasti musí být v souladu se závazky vyplývajícími ze Severoatlantické smlouvy, která pro státy, jež jsou jejími členy, zůstává základem jejich kolektivní obrany a fórem pro její provádění. “
„I v tomto smyslu by se zdálo poněkud laciné, kdyby USA využily existenci tohoto článku jako jakousi záminku k tomu, aby se stáhly z obrany Evropy,“ říká.
V Bulharsku zůstává obranná politika úzce spjata s NATO, které je vnímáno jako jediný plně funkční rámec kolektivní obrany.
Bulharsko je ale zároveň stále častěji terčem hybridních útoků, které by do budoucna mohly změnit význam této klauzule. Od začátku bojů na Ukrajině se nad bulharským územím opakovaně objevují drony. Problémem pro celý černomořský region je také elektronické rušení, ale pro Bulharsko představují vůbec největší hrozbu kybernetické útoky.
V případě Maďarska Csiki Varga říká, že „v jakékoli otázce související s obranou je první odpovědí NATO a kolektivní obrana“. „EU by do hry vstoupila pouze v případě, že by NATO nějakým způsobem selhalo, nebo pokud by evropské státy chtěly problém záměrně řešit samostatně,“ dodává.
Závěr
Evropská unie se v současné době snaží oživit a vyjasnit článek 42.7 Smlouvy o EU, který upravuje vzájemnou pomoc v případě útoku na členský stát. Ačkoli se už začalo pracovat na praktické příručce a simulacích, v zemích na východním křídle EU se tato otázka ve veřejné debatě prakticky neřeší.
Většina zemí v regionu vnímá klauzuli především jako doplňkový nástroj, který by mohl být obzvláště užitečný při řešení hybridních hrozeb a kybernetických útoků. Panuje zde však silný konsenzus, že žádná evropská obranná iniciativa nesmí oslabit roli NATO, které zůstává hlavním garantem bezpečnosti.
Tento obsah byl publikován v rámci projektu Eastern Flank EU Reporting (EFER), na kterém spolupracují redakce Delfi (Litva), Delfi (Lotyšsko), Espress (Rumunsko), EUBrief (Slovensko), Faktabaari (Finsko), Focus Europe Poland (Polsko), Napunk (Slovensko), Pro News Bulgaria (Bulharsko) a Update EU (Česko). Projektový obsah naleznete také na webu EastFlank.eu. Více informací najdete zde.
