Kohezní politika Evropské unie může v příštích letech projít zásadní proměnou. Jaký dopad však měla na země na východním křídle Unie? Přestože tyto státy zaznamenaly mimořádný hospodářský růst a výrazně se přiblížily ekonomické úrovni vyspělejších členských zemí, tento proces neprobíhal zcela podle původních představ.
Vyjednávání o víceletém finančním rámci (MFF) Evropské unie tradičně staví proti sobě čisté plátce a čisté příjemce evropského rozpočtu. Jádrem sporu je zásadní neshoda o tom, k jakému účelu má unijní rozpočet především sloužit.
Největší část výdajů EU dlouhodobě tvoří zemědělské dotace a kohezní politika (politika soudržnosti). Ochota takzvaných úsporných členských států (frugal states) tyto programy nadále financovat závisí především na tom, zda přinášejí konkrétní výsledky a napomáhají naplňování širších evropských priorit.
Hlavním cílem politiky soudržnosti je snižovat hospodářské, sociální a územní rozdíly mezi regiony Evropské unie – tento cíl je ostatně zakotven přímo v unijních smlouvách. Největšími příjemci prostředků jsou proto tzv. kohezní země, jejichž hrubý národní důchod (HND) na obyvatele nedosahuje 90 % průměru EU.
Většina těchto států vstoupila do Evropské unie v roce 2004 a právě členství odstartovalo období rychlého hospodářského růstu. Polsko představuje jeden z nejvýraznějších příkladů ekonomického sbližování se západní Evropou. Jeho HDP na obyvatele vzrostl z přibližně 51 % průměru EU v roce 2004 na zhruba 80–81 % v letech 2024–2025.
Ještě výraznějšího pokroku dosáhla Litva, jejíž HDP na obyvatele se za stejné období zvýšil z přibližně 50 % na téměř 88 % průměru Evropské unie. Podobný vývoj lze sledovat i v řadě dalších novějších členských států, přestože tempo růstu v posledních letech zpomalily globální krize, inflační tlaky i slabší evropská poptávka.
K tomuto pokroku přispěla řada faktorů. Významnou roli sehrál přístup na jednotný evropský trh, zapojení do evropských průmyslových hodnotových řetězců i výrazný příliv přímých zahraničních investic. Jedním z hlavních motorů tohoto vývoje však byly také prostředky z fondů Evropské unie.
Polovina hospodářského růstu díky EU
Podle zprávy o soudržnosti z pera Evropské komise lze více než polovinu růstu HDP ve východoevropských zemích v období let 2007–2020 připsat právě politice soudržnosti EU.
Odhady Polského ekonomického institutu ukazují, že HDP na obyvatele v Polsku bylo v roce 2024 přibližně o 40–42 % vyšší, než by bylo bez členství v Evropské unii. V Bulharsku makroekonomické modely naznačují, že bez strukturálních a kohezních fondů by reálný HDP byl minimálně o 10 % nižší. To potvrzuje, jak zásadní roli sehrává financování z EU v hospodářském rozvoji členských států.
K podobným závěrům dospěli také lotyšští ekonomové. „Díky prostředkům z fondů Evropské unie bylo lotyšské HDP v letech 2007–2025 v průměru o 8,1 % vyšší, než by bylo bez této podpory,“ uvádí ekonom Lotyšské centrální banky Oļegs Krasnopjorovs.
Data tak naznačují, že politika soudržnosti představuje v mnoha novějších členských státech skutečný úspěch. Ten však nebyl všude stejný.
Zatímco kolem roku 2010 bylo Slovensko považováno za jednoho z regionálních lídrů ekonomického sbližování s Evropskou unií, dnes už tomu tak není. Od roku 2017 se jeho výkonnost prakticky zastavila na úrovni přibližně 70 % průměru EU, přestože od vstupu do Unie získalo z politiky soudržnosti zhruba 30 miliard eur.
„Dvacet let členství potvrzuje, že samotný objem přidělených prostředků úspěch nezaručuje. Rozhodující význam mají kvalita institucí, promyšlené investiční priority a stabilní regulatorní prostředí,“ konstatuje ve své nedávné zprávě Nejvyšší kontrolní úřad Slovenské republiky.
Regionální rozdíly přetrvávají
Přestože politika soudržnosti pomohla sbližování členských států, její výsledky při snižování rozdílů mezi regiony uvnitř jednotlivých zemí jsou podstatně méně přesvědčivé.
Řada nejchudších regionů i nadále zaostává, přestože získala významnou finanční podporu z fondů Evropské unie. V praxi tak ekonomické sbližování uvnitř států často zůstává omezené a regionální rozdíly ve srovnání s průměrem EU přetrvávají.
Rumunsko je výmluvným příkladem tohoto paradoxu. Politika soudržnosti sice přispěla ke zlepšení infrastruktury, zároveň však často ještě více posílila již dynamicky se rozvíjející centra růstu než okrajové regiony.
Výsledkem je, že několik rumunských regionů stále patří k nejméně rozvinutým v Evropské unii, zatímco region Bukurešť–Ilfov se ekonomicky výrazně vzdálil zbytku země.
Podobný vývoj lze pozorovat také v Česku, na Slovensku, v Maďarsku a Bulharsku. Ve srovnání s průměrem Evropské unie se jejich hlavní městské regiony zařadily mezi nejbohatší oblasti Evropy. Současně však financování z politiky soudržnosti nechtěně prohloubilo rozdíly mezi prosperujícími metropolitními centry a zaostávajícími periferními regiony, což přispělo k úbytku obyvatel a migraci směrem do velkých měst.
Tento trend přetrvává navzdory tomu, že uvedené země směřují významnou část prostředků z politiky soudržnosti právě do méně rozvinutých regionů.
„Prostředky z fondů Evropské unie byly v Lotyšsku cíleně využívány s důrazem na podporu rozvoje méně rozvinutých regionů,“ uvádí Oļegs Krasnopjorovs. Přesto však východní region Latgalsko, který získal na obyvatele více finančních prostředků než oblast hlavního města, zůstává nejméně rozvinutou částí země.
Polsko je jedním z mála případů, které do značné míry potvrzují smysl a logiku politiky soudržnosti. Obzvláště názorným příkladem je Podleské vojvodství na východě země, kterému se díky evropským fondům a přístupu na jednotný evropský trh podařilo úspěšně rozvinout potravinářský a zemědělsko-zpracovatelský průmysl.
„Ještě před dvanácti lety byl tento region považován za problémový. Dnes jej lze označit za příběh úspěchu,“ říká Artur Nowak-Far, profesor práva a ekonomie na Varšavské škole ekonomické.
Proč to nefunguje všude?
V debatách o budoucnosti politiky soudržnosti po roce 2027 se stále častěji objevuje koncept „práva zůstat“ (right to stay). Jeho zastánci upozorňují, že úspěch politiky soudržnosti by se neměl posuzovat pouze podle růstu HDP, ale také podle toho, zda lidé mohou ve svých domovských regionech najít perspektivu a vybudovat si důstojný život.
Skutečnost je však od tohoto ideálu stále vzdálená. Odliv kvalifikovaných lidí z méně rozvinutých regionů nadále přispívá k demografickému úpadku těchto oblastí a zároveň urychluje stěhování obyvatel do velkých měst. Například Budapešť a její metropolitní oblast si i nadále udržují výrazně vyšší tempo rozvoje než zbytek Maďarska.
Od roku 2004 získaly novější členské státy z rozpočtu Evropské unie desítky miliard eur. Proč se tedy jeden z hlavních cílů politiky soudržnosti dosud nepodařilo naplnit?
Odpověď je z velké části třeba hledat na národní úrovni. V mnoha zemích totiž systém využívání evropských fondů není nastaven tak, aby upřednostňoval projekty s největším dlouhodobým přínosem pro rozvoj regionů.
Jedním z nejrozšířenějších problémů je skutečnost, že úspěšnost čerpání evropských prostředků se často hodnotí podle míry jejich vyčerpání, nikoli podle skutečných ekonomických výsledků.
Silný tlak na smluvní zajištění a vyčerpání prostředků ještě před koncem rozpočtového období často zkracuje čas na přípravu i realizaci projektů. To následně snižuje jejich kvalitu i dlouhodobý přínos. Celý systém tak vytváří motivaci utratit peníze co nejrychleji, místo aby byly investovány promyšleně a strategicky.
„Pokud utrácíme peníze jen proto, že jsou v rozpočtu k dispozici, je to ten nejhorší možný přístup,“ říká předseda Nejvyššího kontrolního úřadu Slovenské republiky.
Efektivitu evropských investic dále omezuje administrativní složitost i roztříštěnost financování mezi velké množství poměrně malých projektů. Dostupné prostředky se často rozmělní, namísto aby byly soustředěny na skutečně transformační projekty s celostátním nebo regionálním významem.
Svou roli hrají také volební cykly. Vlády mají tendenci upřednostňovat projekty, které přinesou viditelné výsledky ještě před příštími volbami, namísto dlouhodobých investic do vzdělávání, výzkumu, inovací, digitalizace nebo kvality veřejných institucí.
Také v tomto ohledu představuje Polsko spíše výjimku.
„Klíčové bylo, že jednotlivé vlády zachovaly kontinuitu již rozběhnutých projektů a zároveň do nich promítaly vlastní rozvojové priority i přístup k rozdělování evropských prostředků,“ vysvětluje Artur Nowak-Far.
Polsko zároveň nabízí ještě jedno důležité poučení, které odlišuje úspěšnější země od těch méně úspěšných – důvěru v regionální samosprávy.
Evropské fondy jsou v Polsku tradičně spravovány decentralizovaně. Zatímco Ministerstvo fondů pro rozvoj a regionální politiku zajišťuje celkovou koordinaci, významná část prostředků je rozdělována prostřednictvím regionálních operačních programů, které spravují jednotlivá vojvodství. V současnosti je přibližně 44 % prostředků politiky soudržnosti řízeno právě na regionální úrovni.
V řadě dalších zemí však správa evropských fondů zůstává silně centralizovaná v rukou ministerstev sídlících v hlavních městech.
V Maďarsku podobu dotačních výzev i přidělování finančních prostředků z velké části kontrolují ústřední ministerstva. Regionální a místní samosprávy jsou proto do značné míry závislé na rozhodnutích přijímaných v Budapešti.
Podobná situace panovala také na Slovensku. Až do roku 2021 regiony nedisponovaly vlastními alokacemi evropských fondů a na rozhodování o jejich využití měly jen minimální vliv. To se změnilo až v současném programovém období, kdy byla téměř čtvrtina národní alokace vyčleněna na nástroje integrovaného územního rozvoje.
Ani dnes však regionální samosprávy nejsou spokojeny. Několik let po spuštění programu byla proplacena pouze omezená část projektů. Ministerstva si navíc ponechala rozhodující schvalovací pravomoci, čímž vznikla úzká místa, která realizaci projektů nadále výrazně zpomalují.
Viditelné výsledky a silná podpora veřejnosti
Navzdory svým nedostatkům zůstává politika soudržnosti jedním z nejdůležitějších nástrojů rozvoje, které mají novější členské státy Evropské unie k dispozici.
V mnoha zemích financuje významnou část všech veřejných investic. Zatímco v Česku tvoří prostředky z politiky soudržnosti přibližně třetinu veřejných investic, na Slovensku a v Bulharsku dosahuje jejich podíl až 80 %. Rozvoj regionů, investice obcí i řada strategických projektů jsou proto na evropské podpoře často existenčně závislé.
Důsledky jsou patrné ve chvíli, kdy se financování přeruší. V prosinci 2022 Evropská unie pozastavila Maďarsku vyplácení 55 % prostředků z politiky soudržnosti, stejně jako financování z Nástroje pro oživení a odolnost (Recovery and Resilience Facility) a několika dalších programů. Současně s tím se snížila investiční aktivita a řada projektů byla odložena nebo zcela pozastavena.
Ve většině zemí regionu směřovaly evropské prostředky především do rozvoje měst, dopravní infrastruktury, projektů na ochranu životního prostředí, vodního hospodářství a systémů nakládání s odpady. Právě v těchto oblastech zaznamenaly novější členské státy od vstupu do Evropské unie také jedny z nejviditelnějších výsledků.
Protože jsou tyto investice hmatatelné a lidé je běžně využívají v každodenním životě, významně ovlivnily i to, jak veřejnost politiku soudržnosti vnímá.
Dokonce i politické strany, které jsou vůči evropské integraci kritické, zpravidla podporují a aktivně propagují projekty financované z fondů Evropské unie v regionech, kde samy vládnou.
Finský případ
Vztah Finska k politice soudržnosti Evropské unie se výrazně liší od přístupu chudších členských států, které jsou na strukturálních fondech EU do značné míry závislé. Přestože je Finsko čistým plátcem do rozpočtu Evropské unie a nemá nárok na klasickou podporu určenou kohezním zemím, čerpá prostředky z nástrojů, jako jsou Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský sociální fond plus (ESF+) nebo Fond pro spravedlivou transformaci.
Pro programové období 2021–2027 bylo Finsku z evropských rozvojových fondů přiděleno 1,935 miliardy eur.
Tyto prostředky směřují především ke zmírňování regionálních rozdílů mezi hospodářsky silnějším jihem a západem země a méně rozvinutými oblastmi na východě a severu.
Dopad regionálních projektů financovaných Evropskou unií je patrný, avšak spíše omezený. Hospodářský růst ve východním a severním Finsku je sice spojen s projekty podpořenými z evropských fondů, dlouhodobé regionální rozdíly však přetrvávají.
„Úplný obrat se sice nepodařilo dosáhnout, přidělené prostředky ale významně přispívají k udržení ekonomické aktivity regionů i možností pro rozvoj podnikání prostřednictvím regionální politiky,“ říká Ilari Havukainen, poradce pro regionální a strukturální politiku při Stálém zastoupení Finska při Evropské unii.
Na rozdíl od mnoha zemí střední a východní Evropy, kde politika soudržnosti financovala rozsáhlou modernizaci infrastruktury a veřejných služeb, je ve Finsku evropská podpora vnímána především jako nástroj k zachování hospodářské aktivity v řídce osídlených oblastech.
Podle výzkumníka Isaka Venta jsou evropské prostředky využívány zejména na infrastrukturní projekty, rozvoj cestovního ruchu, vzdělávání, zdravotnictví a sociální služby. Pro místní komunity mohou mít zásadní význam. „V některých regionech jsou služby sociálního státu na tomto financování přímo závislé,“ upozorňuje Vento. V posledních letech však o větší podíl z dostupných prostředků začaly usilovat také bohatší regiony na jihu a západě Finska.
Navzdory rozsahu těchto investic zůstává politika soudržnosti ve finské politické debatě téměř neviditelná. Vento označuje evropské strukturální fondy za „zcela technickou záležitost“, o níž „žádný politik prakticky nemluví“.
„Když jde o velké peníze, obvykle přitahují politickou pozornost. Tyto prostředky ale veřejnost příliš nezajímají. Je to něco natolik běžného a nezáživného, že nikoho nevzrušuje, když se někde postaví nové molo,“ dodává.
To ostře kontrastuje s řadou chudších kohezních států, kde se infrastrukturní projekty financované Evropskou unií pravidelně stávají významným tématem předvolebních kampaní i veřejné debaty.
Finsko oficiálně vnímá politiku soudržnosti především jako strategický investiční nástroj, přestože prvek evropské solidarity zůstává součástí diskuse. Po rozsáhlé ruské invazi na Ukrajinu v roce 2022 začal Helsinky stále důrazněji prosazovat názor, že postavení Finska jako členského státu se společnou hranicí s Ruskem by mělo být při budoucím rozdělování evropských prostředků více zohledněno.
Postoje finské veřejnosti ke kohezním fondům jsou rozdělené. Část obyvatel je vnímá jako formu solidarity či pomoci jiným zemím, zatímco jiní je považují za smysluplnou investici do rozvoje vlastních regionů. Jako čistý plátce do rozpočtu EU Finsko podporuje úspornější podobu příštího evropského rozpočtu, včetně možného omezení výdajů na politiku soudržnosti. Podle Ilariho Havukainena však Finsko nepatří mezi státy, které by prosazovaly nejrazantnější škrty.
Tento obsah byl publikován v rámci projektu Eastern Flank EU Reporting (EFER), na kterém spolupracují redakce Delfi (Litva), Delfi (Lotyšsko), Espress (Rumunsko), EUBrief (Slovensko), Faktabaari (Finsko), Focus Europe Poland (Polsko), Napunk (Slovensko), Pro News Bulgaria (Bulharsko) a Update EU (Česko). Projektový obsah naleznete také na webu EastFlank.eu. Více informací najdete zde.
