Pokud jde o evropskou zahraniční politiku, místo přechodu na kvalifikovanou většinu by EU měla zavést férový mechanismus, který umožní přehlasovat i Francii a Německo. To ale tyto velké státy nikdy nedovolí, říká v rozhovoru pro Update EU expert na diplomacii z Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici Erik Pajtinka.
Začal bych situací na Blízkém východě. Zajímal by mě váš pohled na zahraničněpolitickou nebo diplomatickou roli Evropské unie. Nevypadá to, že bychom měli velké slovo, že by nás bral někdo příliš vážně. Nebo se pletu?
Evropská unie je v tomto ohledu slabý aktér. Její akceschopnost je limitována právě tím způsobem, jakým se přijímá konsenzus v zahraničněpolitických otázkách. Akceschopnost závisí na tom, jestli se najde kompromis. Pokud se shoda najde, tak Evropská unie umí být aktivní. Než se ale najde, trvá to, protože rozhodovací procesy jsou poměrně zdlouhavé. Čili je logické, že když je potřeba někde jednat rychle, jako teď v krizi na Blízkém východě, EU má problém. Není to nic nového, jen je to teď více vidět.
Evropská unie už jen z podstaty rozhodovacích procesů není schopna konkurovat například Spojeným státům, kde je zase opačný extrém, kdy prezident mění svou politiku ze dne na den. Často to nestíhají sledovat ani jeho diplomaté.
Vypadá to, že roli „jednajícího aktéra“ od EU často přebírá některá její členská země, která má v té či oné záležitosti silné zájmy. V případě regionu Blízkého východu jde hlavně o Francii.
To je přesně ono. Pokud neexistuje shoda, tak převažují národní zájmy. Země si po nich často jdou tvrdě a dokáží je i efektivně prezentovat.
Často také vidíme situace, kdy velké členské státy udělají rozhodnutí v souladu se svými zájmy, a pak očekávají, že se k nim zbytek Evropské unie přidá a důsledky toho rozhodnutí ponese jako celek. To jsme viděli například v Libyi, kde Francie udělala jednostranná rozhodnutí, která nebyla předem konzultována na půdě Evropské unie, ale pak ty důsledky, například zvýšená migrace, už byly prezentovány jako společný evropský problém.
Čím to podle vás je, že si státy toto dovolí? Jde jen o nastavení rozhodování, nebo třeba i o to, že nemají vůči unijní diplomacii dostatečný respekt? Teď mám na mysli hlavně její šéfku Kaju Kallas.
Do určité míry jde o osobnosti. Ursula von der Leyen je v evropských kruzích považována za poměrně autoritativní, a to i ve vztahu právě ke Kaje Kallas. A tady vidíme zvláštní situaci. Společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP) je doménou členských států, ale Kaja Kallas jako vysoká představitelka a šéfka nezávislé Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ) je jako místopředsedkyně Evropské komise zároveň součástí struktury Komise. Čili Ursula von der Leyen je v jistém smyslu její nadřízenou. Takže jsme se dostali do velmi nejasné pozice, kdy se vytváří prostor pro to, aby se projevila síla osobnosti.
Toto nastavení určitě není šťastné, nepřispívá k dobrému fungování společné zahraniční politiky. Když mluvíme o nějakém společném evropském zájmu, tak v rámci SZBP by to měla být shoda všech členských států. A pokud se dělají jednostranná rozhodnutí nebo jsou členské státy, možná i kvůli tlaku předsedkyně Evropské komise, tlačeny do nějakých postojů, tak pak ta celková pozice, když se přijme, není samozřejmě natolik autentická. Státy totiž někdy souhlasí, ale ne proto, že by byly o té věci přesvědčené, ale jen proto, aby proces neblokovaly.
Zaznamenal jsem návrhy, aby se Evropská služba pro vnější činnost oficiálně začlenila pod Evropskou komisi. Možná by pak byly ty pravomoci jasněji rozdělené…
Více kompetencí institucím automaticky nemusí znamenat lepší fungování zahraniční politiky Evropské unie. Když měla EU v minulosti prostor a pravomoc, tak to ne vždy dopadlo dobře.
Řeknu vám jeden příklad. Po brexitu se řešila dohoda se Spojeným královstvím, rozhodující roli měla Evropská komise, protože šlo o obchodní záležitosti. A řekněme si na rovinu, dohoda s Británií není žádný velký diplomatický úspěch. Kdyby se nedosáhlo dohody vůbec, mnohem více by to zasáhlo Velkou Británii. Evropská unie tedy mohla ze své pozice vytěžit více. Rozhodujících věcí, na kterých nám hodně záleželo, jsme nedosáhli. Například přístup našich pracovníků na britský trh – týká se jen těch aktuálních, těch budoucích ale ne. Neúspěchem dopadlo například i vyjednávání o rybolovu.
Státy si musejí naslouchat
Jak by tedy podle vás měla EU přistupovat ke společné zahraniční politice?
Můj pohled je takový, že je třeba více naslouchat členským státům, jejich potřebám a upřímně se snažit nacházet řešení přijatelné pro všechny. Členské státy mají rozdílné priority, státy přímořské řeší jiné problémy než vnitrozemské. Při imigrační krizi jsme dokázali najít společnou řeč i se státy jako Španělsko, Itálie, Řecko, když nám říkaly, co potřebují. Nebyl to problém, který by se bezprostředně týkal Česka nebo Slovenska, protože jsme nebyli finální destinací, ale dokázali jsme se dohodnout, protože každý poslouchal obavy a individuální problémy zasažených států. Našlo se řešení, které bylo přijato na evropské úrovni a bylo efektivní.
Stejně tak teď, když se mluví o energetických závislostech nebo dovozu ropy a plynu. Jinak se k otázce dovozu z Ruska postaví Španělsko nebo Francie a jiná situace je v případě Slovenska a Maďarska. Je jiné, když dovážíte 3 % plynu, pak můžete ze dne na den říct: „Samozřejmě, zrušme to.“ Pro ně to není velký byznys. Ale státy s jinou geografickou polohou mají náklady na dovoz jinde než přímořské státy s terminály.
Také je třeba vnímat, že ne všechny členské státy jsou stejně bohaté. Ve střední a východní Evropě jsou problémy běžných lidí jinde než u Holanďanů nebo Němců. Nerozumějí, proč Poláci, Češi nebo Slováci nechtějí přecházet na zelené zdroje rychleji. Pro Němce s trojnásobným platem není problém zvýšit výdaje o pár desítek eur měsíčně, ale pro Slováka může být i 50 nebo 100 eur citelný problém. Vidím tu vzájemné nepochopení. Místo snahy o společné řešení, které by zohlednilo individuální zájmy, vidíme tendenci hledat, jak to obejít.
Také v souvislosti s (Viktorem) Orbánem se mluvilo o „bypassu“ u půjčky (pro Ukrajinu). To není dobrá cesta. Kompromis za cenu obcházení nebo účelového znásilňování pravidel nebude mít autenticitu ani akceschopnost, když bude přijat ne úplně férovým způsobem.
Shrnul bych to tak, že důležitá je nejen jednota, ale i způsob, jakým jí dosáhneme. Ne jednota za každou cenu, ale způsob v souladu s férovými principy spolupráce.
A neměl by přece jen existovat nějaký limit, aby jeden stát nemohl ostatní vydírat? Nějaká hranice, kdy už si řekneme, že nejde čekat na kompromis, protože se ten jeden stát nechová racionálně?
To by jistě šlo, mohl by to být dejme tomu mechanismus ve stylu „konsensus mínus 1 nebo mínus 2 státy“. Rozhodně bych nešel cestou kvalifikované většiny, tam ta autenticita jde úplně stranou, a navíc je to výhodné pro velké členské státy.
Pokud by se zavedlo nějaké nové pravidlo, mělo by být pevné, aby byla možnost přehlasovat i velký stát. Protože teď se prakticky nepřijme rozhodnutí, které by nechtěla Francie nebo Německo. Buďme tedy féroví: když se objeví něco, co Francouzi nebudou chtít a ostatní ano, ať se to dá přijmout i přes jejich nevoli. To by i velké státy nutilo více hledat kompromis.
Maďarsko je kritizováno, ale měli jsme tu kdysi Řecko před bankrotem. Řekové neměli problém blokovat závěry Evropské rady, dokud jim ostatní nevyšli vstříc a nedosáhli své půjčky. Tehdy nikdo neprotestoval, že narušují konsenzus.
Vidíte mezi státy vůli, že by se nějaká taková změna mohla zavést?
Nevidím. Velké členské státy jsou příliš sebevědomé na to, aby se vzdaly suverénních pravomocí, zejména v zahraniční politice. Kdyby hrozilo, že by Francie nebo Německo mohly být přehlasovány, jsem hluboce přesvědčen, že by do toho nešly. Protože se ukazuje, že národní zájmy jsou vždy na prvním místě.
Vidíme to v Radě bezpečnosti OSN, kde je Francie stálým členem. Když jde o důležité věci, o válku a mír, Francie jako členský stát by mohla EU přizvat ke konzultacím, ale Francouzi v tom mají jasno: toto je naše místo, my jsme členové, ne EU. Nepřipouštějí o tom ani debatu, striktně jdou podle svých národních zájmů.
Pokus uzmout další pravomoci
Zatím jsme byli dost negativní. Existuje nějaká oblast, za kterou byste EU na globální úrovni pochválil?
Vyzdvihl bych, že se prostřednictvím ESVČ snaží dělat zahraniční politiku „hodnotově“. Ne jako Spojené státy, kde jde o čistý pragmatismus. Ti nemají problém podepsat strategickou dohodu se Saúdskou Arábií, která není demokratickým státem. Prezident řekne, že je to strategický zájem, a režim ho nezajímá, dokud diktátor spolupracuje. Ale EU se v tomto snaží chovat jinak, vyzdvihuje hodnoty demokracie a snaží se být férová. Mně se to osobně líbí, tak by se to mělo dělat.
Ale na druhou stranu je to i nevýhoda. Když to jiní tak nedělají, začínáte tahat za kratší konec. Napadá mě historická paralela s antickým Řeckem a Alexandrem Makedonským. Rozdrobené městské státy rozhodovaly demokraticky a muselo se sejít lidové shromáždění, zatímco na straně Makedonie rozhodl panovník a jelo se.
Ukazuje se, že když se demokracie dostane do konfrontace s autoritářsky řízeným státem, dostává se do nevýhody. To vidíme i u EU. Snažíme se to dělat korektně, férově a na základě hodnot, ale partneři to ne vždy dodržují. Dělat věci správně neznamená dělat je vždy efektivně.
Ursula von der Leyen nedávno prohlásila, že EU by se měla posunout k „security driven“ zahraniční politice. To by mohlo znamenat odklon od toho hodnotového přístupu, který popisujete. Může to prosadit?
Já si osobně myslím, že tato iniciativa sleduje jen další nabalování pravomocí. Každá byrokratická struktura se snaží přežít a růst. To je železný zákon byrokracie, který platí i pro instituce EU. Komise si jede své zájmy, a toto je často interpretováno jako zájem EU, což prostě není pravda. Tu iniciativu tedy vidím v kontextu snah von der Leyen o kumulaci kompetencí, nabrání nových úředníků a posílení institucí, nikoliv celé EU. To je velký rozdíl.
V bezpečnostní nebo vojenské oblasti EU nemá žádné struktury. Existuje sice vojenský štáb v rámci ESVČ, ale to je naprosto nedostatečné. Kdyby EU chtěla jít cestou skutečné bezpečnostní spolupráce jako v NATO, znamenalo by to v praxi přijmout tisíce nových úředníků. Musela by tedy vzniknout nová byrokratická struktura, ale vojenská kapacita by se nezvýšila, protože by to byli stále ti samí vojáci, kteří dnes fungují pod hlavičkou NATO. A navíc, měli bychom tady strukturu, který by ve velké míře kopírovala existující struktury NATO.
Přitom v rámci ESVČ je prostor pro věci, které by členské státy uvítaly. Například konzulární pomoc. Delegace EU dnes občanům EU konzulární pomoc neposkytují. To by bylo užitečné hlavně pro menší státy jako Česko a Slovensko, které nemají své diplomatické mise v tolika světových zemích jako EU. Například o tom by se mohlo diskutovat, ale to není na stole.