Nelegální cizinci mohou zmizet do „šedé zóny“ a stát je nemá jak najít, i proto je tak těžké je navracet do třetích zemí. Migrační pakt by s tím mohl pomoci, říká v rozhovoru pro Euractiv.cz vedoucí Centra migračního a uprchlického práva Věra Honusková.Věra Honusková se věnuje mezinárodnímu právu, konkrétně se specializuje na úpravu uprchlictví a migrace. Na Právnické fakultě Univerzity Karlovy vede Centrum uprchlického a migračního práva. Na fakultě vytvořila pro tuto oblast specializační výukový modul, který je laboratoří výukových metod pro téma migrace. Přednáší na konferencích v České republice i v zahraničí, publikuje v odborných periodicích například k tématu dočasné ochrany či definice uprchlíka. Je členkou sítě Odysseus Academic Network for Legal Studies on Immigration and Asylum in Europe, European Society of International Law či International Law Association.V poslední době se v Evropě hodně mluví o návratech nelegálních cizinců do zemí jejich původu nebo tranzitu. Abychom si to celé ukotvili, podle jakých pravidel teď fungují v Evropské unii návraty?Jedná se o komplex pravidel, které stát musí brát v potaz. Ať už jsou to readmisní dohody v mezinárodním právu, evropské právo a v něm zejména návratová směrnice či koncept bezpečných třetích zemí, a pak samozřejmě národní právní úprava, která se musí s evropskou provázat.
Abych tu provázanost ilustrovala, zmíněná směrnice má vymezenou oblast působnosti. Reguluje návraty cizinců a vztahuje se na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území EU. Členský stát ale může říct, že ji v určitých oblastech nepoužije, a to například tam, kde je návrat trestněprávní sankcí. V takovém případě použije pravidla úpravy národní.
Navrací se tedy lidé, kteří v EU pobývají neoprávněně. O jaké skupiny se jedná?Když si představíme nějakou konkrétní zemi, tak v ní pobývají lidé, kteří mají různé statusy – mohou to být občané té země, občané jiné země EU, jiné třetí země nebo osoby bez občanství. Pokud jde o cizince ze třetích zemí mimo EU, tak ti musí mít nějakou formu práva k pobytu, které je tím státem potvrzeno. To může být například vízum.
Některým lidem ale takové vízum nebo oprávnění k pobytu vyprší, a oni v té zemi přesto zůstanou. To je tedy jedna skupina. Další jsou pak lidé, kteří už na území nelegálně vstoupili a pobývají tady. Pak to mohou být i lidé, kteří pobyt měli a přišli o něj, ale ne kvůli tomu, že jim pobyt skončil, ale proto, že jim byl odejmut a oni přesto neodjeli, a tím pádem jsou zde také nelegálně.
Takové lidi pak stát má zájem navrátit, ideálně do země jejich původu, která je jako jediná z hlediska práva povinna své občany přijmout.
Navracet tyto lidi se ale v Evropě moc dobře nedaří, úspěšnost je prý pouze okolo 20 %. Je ten systém opravdu tak neefektivní?Když se u člověka rozhodne o návratu, tak to nutně neznamená, že ihned odjede. A také to nemusí znamenat, že je umístěn do detence, tedy omezen ve své svobodě pohybu. A může tak zmizet do pomyslné šedé zóny, kde o něm stát neví, není nikde přihlášen k pobytu, oficiálně na území není. Vy ho jako stát nenajdete, maximálně například při náhodných prohlídkách ubytoven.
Z celoevropského pohledu je úspěšnost návratů opravdu nízká, mám ale za to, že v Česku je o něco vyšší, než říkáte. Co ale nikdy nebudete vědět přesně, tak to je celkový počet lidí, kteří v zemi žijí nelegálně, protože to logicky ani nejde. A na statistiky Eurostatu se v tomto ohledu také moc spolehnout nedá, jednotlivé státy reportují kategorie, které mohou obsahovat neporovnatelná data.
Když už jsme u toho, jaké dopady na stát i na ty lidi samotné má, když tam žijí nelegálně?Tito lidé se musejí nějak uživit, a pokud nemají například příbuzné, kteří je mohou podporovat, tak pracují načerno, bez povolení k zaměstnání. Jejich postavení je extrémně zranitelné, mohou se stát obětí vykořisťování, či pracují za minimální mzdu. Mohou být také nuceni dělat práci, kterou dělat nechtějí, anebo mohou být nuceni k prostituci. Zkrátka se ocitnou v šedé ekonomice, která je využívá a zneužívá.
Zpět k návratům. Zmínila jste, proč je složité někoho navrátit. Dá se ukázat na hlavní příčiny, proč jsme dnes v takové situaci, v jaké jsme?Popravdě řečeno si myslím, že je hodně těžké ukázat na všechny příčiny. Některé jsou ale jasné – například samotné nelegální příchody do Evropy. Pokud lidé procházejí přes vnější hranici, tak to může být problém, který je možné nějak řešit. Otázka je jak. Tim, že postavíme zeď, abychom měli kontrolu nad tím, kdo všechno přichází? Nejsem si jistá, jestli se takovou „pevností Evropa“ chceme stát.
Proč sem ti lidé vůbec míří? Ekonomická situace může být jedním z důvodů. Dalším může být standard ochrany lidských práv, který může být ve státech, odkud ti lidé přicházejí, na opravdu nízké úrovni. Mohou mít i důvody pro to, abychom jim u nás poskytli nějakou z forem ochrany, například azyl, anebo máme také doplňkovou ochranu nebo teď v případě ukrajinských uprchlíků ochranu dočasnou. Takových lidí se tedy návraty netýkají – a ostatně jim nemůžeme bez dalšího zabránit ve vstupu, pokud jsou na hranicích –, zmiňuji je ale kvůli celkovému obrázku o nelegálních příchodech do Evropy.
Další příčina slabé úspěšnosti návratů je nespolupráce třetích zemí. My sice můžeme o návratu rozhodnout, ten stát s tím ale pak nemusí souhlasit, nebo s námi vůbec nekomunikuje. To se dá taky nějakým způsobem řešit, například dohodou typu EU–Turecko z roku 2016 (
o navracení nelegálních migrantů, pozn. red.), kde probíhal návrat na základě readmisní dohody či konceptu třetích bezpečných zemí. Hlavní dopad této dohody ale stejně byl v tom, že se evropské země v podstatě dohodly na zastavení osob ze třetích zemí již v Turecku.
Jak už jsem částečně zmínila, legislativa také neumožňuje dát do detence úplně všechny osoby, které dostanou povinnost opustit území nebo jsou dokonce přímo vyhoštěny. V tu chvíli nemáte kontrolu nad jejich pohybem, a oni se ztratí. Právní úprava musí respektovat lidská práva, do detencí se obvykle nedostávají například děti nebo nezletilí bez doprovodu. Zrovna toto jde ošetřit stěží, protože máme v řadě mezinárodních smluv ukotvené lidskoprávní závazky ohledně omezení svobody člověka. A detence, tedy omezení osobní svobody, je skutečně výrazným zásahem do práv. Z nějaké části zde nicméně bude působit Pakt o migraci a azylu, který možnosti detence rozšiřuje.
Hodně důležité je také uvědomit si celkový počet lidí na světě. Těch, kteří jsou v pohybu, je relativně málo, jsou to jednotky procent. Z devíti miliard lidí ale i toto malé procento dává v absolutních číslech velkou masu. Velikost světové populace neovlivníme.
Neovlivníme, případně nechceme ovlivnit, také situaci ve „zdrojových“ zemích. Ať už jsou to válečné konflikty nebo také environmentální důvody, na kterých se všichni podílíme a které pak způsobují masivní migrační vlny.
Migrační pakt bez emocí: Co přináší nová pravidla?
Modely spolupráce se třetími zeměmi
Vy jste zmiňovala, že migrační pakt by s návratovou politikou mohl pomoct, pokud jde tedy o pravidla detencí. Připravovaná nová verze návratové směrnice sice jeho součástí není, ale je tam řada dalších novinek, například rozšíření databáze údajů o nelegálně příchozích Eurodac. Mohla by tedy s návraty podle vás pomoct i některá další nová opatření uvnitř paktu?Nevím, zda lze říci, že by mohl s návratovou politikou „pomoci“, tuto optiku nemám úplně ráda. Otázky spojené s návraty začínají již před vstupem člověka do evropského prostoru, to znamená podmínkami v jeho domovské zemi, z nichž chce či musí odcházet, možnostmi legálního vstupu do EU či ochranou vnějších hranic.
V logice „chceme navrátit co nejvíce lidí“ může pakt tomuto cíli opravdu napomoci. Pakt obsahuje zrychlené rozhodování o návratech přímo na vnějších hranicích EU, které může leccos usnadnit. Když na hranici přijdou lidé, kteří žádají o mezinárodní ochranu, tak tam začne fungovat nově pojaté zrychlené azylové řízení. Pokud bude jejich žádost zamítnuta, tak se budou rovnou někam navracet. To podle mě ale předpokládá rozsáhlou spolupráci se třetími zeměmi.
Jak by podle vás taková „partnerství“ se třetími zeměmi, o kterých EU mluví a o která se údajně snaží, měla vypadat?Pokud se bavíme o tzv. třetích bezpečných zemích, přes které k nám ten člověk přichází, tak my po nich chceme, aby v nich zůstal a ony s ním provedly řízení o udělení mezinárodní ochrany či řízení o návratu do jeho domovské země. Chceme, aby měly kapacity na provedení řízení, případně návratu, což je finančně náročné, takže na tom se musíme nějak podílet.
Z hlediska jednotlivce, který přichází, je to složitější. Existují různé právní výklady. Jeden říká, že člověk by přece měl mít možnost si vybrat, kam (
do jaké konkrétní země) bude chtít jít (
když prchá před pronásledováním, pozn. red.), druhý naopak tvrdí, že žádné takové právo neexistuje. Úmluva o právním postavení uprchlíků o tom přímo nehovoří, její logika je jiná. Úmluva pouze říká, kdo je uprchlík, jakých práv a výhod se mu má dostat a v preambuli hovoří o potřebě mezinárodní spolupráce. Klonila bych se k výkladu, že z hlediska mezinárodního práva jediný stát, který má svoji jasnou povinnost vůči člověku, který přichází, je ten, který s nebezpečím sousedí, a sám pro něj nebezpečný není. To pak ale samozřejmě může znamenat, že tento sousední stát bude přetížený, a mezinárodní spolupráce je opravdu nutností.
Státy Evropské unie se dlouhodobě snaží domluvit se třetími zeměmi. Vidíme různé modely toho, jak může taková domluva vypadat. Například tak, že si třetí stát co nejvíce lidí nechá u sebe, na další cestu je vůbec nepustí a bude sám dělat návratovou politiku nebo vyřizovat žádosti o azyl. To by byl případ Turecka a osob přicházejících ze Sýrie.
Pak jsou také různé pokusy o „outsourcing“, kdy lidé sice do Evropy připlují, ale budou následně převezeni někam jinam, kde s nimi to řízení za nás a podle našich pravidel provedou. Zpátky do Evropy se dostanou pouze ti, kdo budou mít důvody pro udělení ochrany. A ty neúspěšné ten třetí stát rovnou navrátí. Takovéto jsou kontury domluvy mezi Itálií a Albánií.
No a pak existuje také model „pošleme příchozí do jiné země mimo EU, a už je zpátky nechceme“, o který se pokouší Velká Británie či obdobně i Dánsko s Rwandou. Ten funguje podobně jako ten italsko-albánský, ale s tím rozdílem, že ani ti „úspěšní“ se nedostanou zpátky do Británie, ale azyl dostanou přímo ve Rwandě. Všechny ty modely jsou více či méně právně problematické.
Mluví se ještě o tzv. návratových centrech či hubech, jako „inovativní řešení“ je prosazuje i Česká republika. Jak ta by fungovala?Přijde mi, že tento plán nemá ještě úplně jasné kontury. O něco podobného se státy již v minulosti snažily, ale nikdy neuspěly. Mám za to, že by šlo o centra mimo EU, v nichž by byli lidé z hlediska jurisdikce mimo země EU – ale podle jakého práva a jak by s nimi bylo zacházeno? Pokud by bylo prováděno řízení o mezinárodní ochraně, co by bylo s těmi úspěšnými? Anebo by šlo jen o ty, kdo mají rozhodnutí o návratu a čekali by zde na to, až budou převezeni? A když by je jejich domovská země odmítla převzít? Nedokážu k tomu říct více.
Grilování: Rakušan Brunner podpořil návratová centra pro migranty
„Probuzení“ v roce 2015
Co všechny tyto novinky a snahy podle Vás ukazují o tom, kam Evropa směřuje? Přitvrzujeme v migrační politice?Evropa se určitě posunuje k restriktivnímu přístupu, jak v rétorice, tak v legislativě.
My jsme dlouhou dobu, až zhruba do roku 2015, žili v jakémsi „paradigmatu trvalosti“. Když tedy uprchlík získal azyl, v mnoha zemích na to hned navázala integrace tohoto člověka. Uprchlické právo přitom mluví o dočasné ochraně, my jsme tuto dočasnost však „zapomněli aplikovat“. Když pak v roce 2015 přišlo obrovské množství lidí, najednou jsme si uvědomili, že tady asi zůstanou napořád. To jsme ale nechtěli, protože by to změnilo „tvář“ našich zemí. U nás v Česku ten problém sice neexistoval, ale byla z něj velká obava.
Evropa tedy sice chtěla zůstat otevřenou společností, která dává příležitosti, ale jakmile máte větší množství lidí, tak to ten systém začne znejišťovat. Toto se podle mě stalo. Obavy se začaly šířit z jednoho státu do druhého, velkou roli v tom asi sehrály i internet a sociální sítě jako akcelerátor. Ve společnosti se objevila poptávka po radikálnějším řešení a vtělila se i do vytváření právních norem. Státy začaly mnohem více akcentovat suverenitu a důležitost vlastní kontroly, začaly se zavírat vnitřní hranice na dlouhé roky, i když podle schengenských pravidel má jít maximálně o půl roku – a i když existují i zde výjimky, v těchto případech o ně nešlo.
Nevím, jestli mají státy na západě, ve střední Evropě a ve východní Evropě stejné důvody, ale ten posun k restriktivnějšímu přístupu zde rozhodně je.
Co tento posun znamená pro uprchlické právo? Bude se častěji nedodržovat? Nebo se změní?Ono se do jisté míry nedodržuje ani dnes. My máme v mezinárodním právu zmíněnou Úmluvu o právním postavení uprchlíků, která se tedy týká udílení postavení uprchlíka, respektive v našem regionu se častěji hovoří, ne zcela správně, o azylu. Tuto úmluvu měnit nemůžeme, evropská úprava ji pouze rozvíjí. Doplňkovou ochranu také nelze měnit tam, kde má mezinárodněprávní základ, podle kterého je zakázané osobu navracet do definovaného nebezpečí. Umím si ale představit, že obě formy ochrany mohou státy restriktivněji interpretovat. Pokud jde o dočasnou ochranu, to je pořád nejefektivnější způsob, jak si poradit s uprchlickou vlnou typu té z Ukrajiny. Ostatně jinde ve světě je podobným způsobem, tedy bez individualizovaného řízení, udíleno postavení uprchlíka vcelku běžně. Navíc je nutné si uvědomit, že většina nucených migrantů zůstává ve svém domovském regionu.
Co se bude v EU v uprchlickém právu dít jinak ale nebude to, že by se nedodržovalo na území EU, ale spíše se budou státy snažit příchozí vůbec nevpustit dovnitř. Po každé velké vlně následovala v právu i v praxi států snaha o to, aby jich přišlo méně.
Tedy zabránit jim v samotném příchodu, aby tu žádost vůbec nemohli podat.Přesně tak. Jakmile jsou pod jurisdikcí státu, buď na hranicích, nebo na lodi, která bude nalezena nebo zachráněna tím státem, tak v tu chvíli má stát povinnost se k nim chovat právně tak, jako by byli na jeho území. Má vůči nim povinnost nechat je podat žádost o status uprchlíka, má povinnost je nenavrátit do nebezpečí definovaného v lidskoprávních smlouvách.
Státy se tedy budou snažit, aby se u jejich hranic nikdo neobjevil. Proto ta intenzivní spolupráce se třetími zeměmi. Státy chtějí zařídit, aby nikdo nepřišel a ony vůči němu neměly závazky.
Na začátku tisíciletí se z podobného důvodu přijala směrnice o sankcích pro dopravce. Kterýkoli dopravce dopraví do EU někoho, kdo nemá vízum, povolení k pobytu nebo má padělaný pas, je sankcionován. Proto jsou od té doby dopravci opatrní a neberou na palubu někoho, u koho si nejsou jistí, že má pravé doklady. Dnes se podobným způsobem snažíme motivovat ty třetí země, aby lidi do Evropy vůbec nepouštěly.
Lidi samozřejmě přijdou, ale bude jich méně. Jejich cesta bude mnohem nebezpečnější než dnes, víc za ni zaplatí pašerákům a také jich mnohem více zemře. Na druhou stranu, neexistuje varianta, která by byla dobrá. Můžeme vytvořit humanitární koridory, ale ty budou jen pro omezené množství lidí. Řešení leží v zemích původu, které my musíme tlačit k dodržování lidských práv a ukončení konfliktů. I to mi ale přijde neřešitelné. Nemluvě o tom, že nám chybí pracovní síla, a stává se, že ty, kdo už jsou se státem seznámeni a „jen“ se jim nepodařilo prodloužit pobyt, což je mnohdy opravdu složité, navracíme zpět.
