Migrační pakt bez emocí: Co přináší nová pravidla?

„Díky Paktu o migraci a azylu bude mít EU bezpečnější vnější hranice, postupy pro prověřování a řízení na hranicích, krizové protokoly i nástroje pro boj proti účelovému využívání migrantů,“ píše Evropská komise.

V roce 2023 přicestovalo na území EU nelegálním způsobem přibližně 380 000 mimoevropských občanů, což je nejvyšší počet od roku 2016.

Až začnou fungovat nová pravidla, všichni nelegálně příchozí migranti (výjimka u dětí do šesti let) projdou na vnější hranici jednotnou registrací a následně také identifikační (otisky prstů, sken dokladů atd.), bezpečnostní a zdravotní kontrolou. Aby se tato kontrola měla o co opřít a EU měla o migrantech komplexní informace, aktualizuje a rozšiřuje se společná evropská databáze údajů nazvaná Eurodac.  

Úvodní screening by měl (na rozdíl od současné praxe) proběhnout rychle, v průběhu sedmi dnů, a rozřadit nelegální migranty žádající o azyl do dvou hlavních skupin. Na první skupinu čeká standardní azylová procedura, jejíž základní lhůta je šest měsíců.

Pak je tu ale ještě druhá varianta – zrychlené (maximálně 12 týdnů) azylové řízení přímo na vnějších hranicích. To bude platit pro ty migranty, kteří evidentně nesplňují podmínky pro udělení mezinárodní ochrany, uvedli falešné údaje nebo s sebou nesou bezpečnostní riziko.

„Tento postup se (také) použije, pokud je průměrná míra uznání (žádosti o azyl, pozn. red.) u žadatele této národnosti nižší než 20 %. To by například znamenalo, že žadatelé z Pákistánu, jejichž míra uznání byla v EU v roce 2023 12 %, by toto zrychlené řízení museli podstoupit,“ vysvětluje europoslanec Jan-Christoph Oetjen (Renew).

V podstatě jde tedy o pokus se co nejrychleji „vypořádat“ s lidmi, u kterých není příliš velká pravděpodobnost, že azyl dostanou. Kdo neuspěje, čeká ho návratová procedura (deportace), která by také měla být vyřízená do 12 týdnů.

Nový screeningový proces i nová zrychlená azylová procedura mají probíhat v blízkosti vnějších hranic pomocí metody, která je v právním světě známá jako „fiction of non-entry“ („fikce nevpuštění“). „To znamená, že i když osoba fyzicky dorazí na území země, není (zatím) právně uznána jako osoba, která vstoupila na území EU, a nachází se tak v jakési tranzitní zóně,“ vysvětluje web The Parliament.

To celé však s sebou přináší řadu otazníků. Neziskové organizace upozorňují například na to, že zrychlené procedury nebudou stačit ke skutečně důkladnému posouzení azylové žádosti a sítem tak nemusí projít ani lidé, kteří na ochranu mají nárok. Problematická může být z hlediska lidských práv i samotná detence ve zmíněné „tranzitní zóně“.

Jasné není ani to, jestli zmíněné lhůty nejsou příliš ambiciózní (procedury dnes často zaberou měsíce či roky) nebo jestli kapacity táborů/přijímacích center u řeckých, italských a kyperských hranic (120 000 osob za čtyři roky), kde budou screening a zrychlená procedura probíhat, nejsou podhodnocené.

Jen pro doplnění, povinnost projít rychlým screeningovým procesem platí pro všechny nelegální migranty, tedy i pro ty odhalené/zadržené uvnitř EU. Podle odbornice Markéty Votoupalové „naprostá většina nelegálních migrantů už na území EU pobývá“. Hermeticky uzavřít vnější hranice, což je obzvlášť na moři samo o sobě nereálné, tak k vymýcení nelegální migrace nestačí ani z tohoto důvodu.

S „bezpečnými vnějšími hranicemi“ samozřejmě souvisí například také aktivity a operace agentury Frontex nebo národních bezpečnostních složek zaměřené na boj s převaděči migrantů, těch se však pakt samotný netýká. 

„Se vstupem Paktu o migraci a azylu v platnost budou zavedena rychlá a účinná azylová řízení a řízení o navracení s nezbytnými individuálními zárukami. Nová pravidla budou přísnější v případě žádostí, jež mají povahu zneužití, nebo následných žádostí. Rozhodnutí o navrácení budou osobám bez oprávnění k pobytu vydávána okamžitě. Budou platit silné právní záruky s lepší podporou zranitelných osob, jako jsou děti,“ tvrdí Komise.

Evropu zatím trápí „roztříštěnost“ azylového systému, další velká novinka je tedy to, že zmíněná řízení budou napříč celou Unií fungovat podle jedné šablony. Členské státy tedy budou muset při posuzování žádostí o mezinárodní ochranu (ale i její odebrání) postupovat stejně, její definice se má navíc harmonizovat. Sjednotí se také práva samotných azylantů, například ohledně pracovního trhu nebo vzdělání.

Zpřísnit se mají tresty za to, když se migrant pokusí azylu nějakým způsobem zneužít, společná databáze má zase zabránit tomu, že žádost podá opakovaně v různých zemích. S příchodem do Evropy ale tento člověk zároveň dostane různé záruky, například právní poradenství. Speciální zacházení nová pravidla zajistí těm nejzranitelnějším, například rodinám nebo dětem bez doprovodu.

„Rozdělaná práce“ ale zůstává u deportací. Evropská unie zatím nemá uzavřené dohody o  návratech (readmisní dohody) se všemi zeměmi původu migrantů, u kterých by to potřebovala. To samé platí o „bezpečných třetích zemích“, kam by je mohla bez rizika posílat. Členské státy EU mají vlastní seznamy takových bezpečných zemí, Unie jako celek ale ne.

„Bez ohledu na to, jaké jsou postupy na hranicích, pokud odmítnutí migranti nemohou být posláni zpět do svých domovských zemí nebo do bezpečných třetích zemí, nic se nevyřeší,“ varoval expert na migraci Gerald Knaus.

„Pakt o migraci a azylu zajišťuje rovnováhu tím, že na straně jedné stanovuje jasná pravidla pro všechny členské státy, aby převzaly svůj díl odpovědnosti za řízení migrace, a na straně druhé zajišťuje, že žádný z nich nebude odkázán k tomu, aby se s nepřiměřenými tlaky vyrovnával sám,“ slibuje Komise.

Stejně jako to platilo dosud podle tzv. dublinského nařízení, i v nových pravidlech stojí, že za zpracování azylové žádosti je zodpovědná země, kam migrant vstoupí jako první. Změna přichází ve chvíli, kdy se tato země dostane pod tlak a počet žádostí se pro ni stane neúnosný. V ten moment mají ostatní povinnost jí pomoct.

Pokud je země „pouze“ pod migračním tlakem, pak se postup řídí podle tzv. nařízení o řízení azylu a migrace (AMMR), pokud je však v krizi, přijde na řadu tzv. nařízení o krizových situacích a vyšší moci v oblasti azylu a migrace.

„Krizové nařízení bylo vyvinuto jako způsob, jak se vypořádat s náhlým příchodem velkého počtu osob, jaký EU zažila během nebývalého přílivu migrantů a uprchlíků v letech 2015-2016. Dává vládám možnost odchýlit se od právních norem EU a uplatňovat přísnější opatření,“ vysvětluje web The Parliament.

V krizové době vysokého počtu příchozích budou tedy státy mít možnost prodloužit lhůtu na úvodní screening (ze sedmi dnů na čtyři týdny), stejně jako azylové řízení na hranicích nebo proces deportace (obojí šest týdnů navíc). Po delší dobu tedy bude možné zadržovat migranty v detencích.

Jak se ale pozná, že je tlak příliš velký a může se spustit krizový mechanismus? „Aby byla situace považována za krizovou, musí být v daném členském státě nefunkční přijímací, azylové nebo deportační systémy a služby ochrany dětí, což v této situaci může mít vážné důsledky pro fungování společného azylového systému EU,“ vysvětluje Evropský parlament.

Mimořádná krizová opatření se mohou použít také tehdy, když státy tvrdí, že dochází k „instrumentalizaci migrace“. To je situace, kdy jsou lidé žádající o ochranu manipulováni „nepřátelskými aktéry“, jako se to v minulosti stalo například ze strany Běloruska nebo Turecka, které migranty tlačily k hranicím EU.

Definice instrumentalizace v nových pravidlech je však například podle lidskoprávní organizace HIAS příliš vágní a dává tak prostor politickým výkladům, „které podkopávají právo žádat o azyl“.

Když bude tedy stát přesvědčený o tom, že je v krizi, podá žádost Evropské komisi. Ta do dvou týdnů situaci posoudí a rozhodne o tom, zda se jedná o krizovou situaci, nebo ne. Pokud rozhodně kladně, předloží následně Radě (tedy ostatním státům) návrh na solidární opatření, tedy jaká pomoc přesně je od nich potřeba.

Ať už půjde přímo o „krizi“ nebo jen o „migrační tlak“, nový pakt zavádí systém označovaný jako „povinná solidarita“ – do pomoci se tedy musí zapojit všechny státy. Vždy si ale mohou vybrat, jakým způsobem pomohou. Buď mohou převzít odpovědnost za vyřízení azylové žádosti, což v praxi znamená přemístění (relokaci) těchto žadatelů na své území. Mohou si ale také vybrat, že postiženému státu přispějí finančně nebo mu poskytnou materiální či jinou podporu.

Tento systém má být trvalý a předvídatelný, což znamená, že se způsob a rozsah pomoci nebudou řešit až v momentě problému, ale dopředu (mimo jiné) skrze tzv. rezervoár solidarity (Annual Solidarity Pool). Sem budou všechny státy každý rok vkládat své závazky k pomoci (pledges), tedy sliby, že nějakou formou pomohou (např. převezmou 700 žadatelů o azyl, nebo přispějí 15 milionů euro).

Pokud se v tomto rezervoáru nesejde nabídka pomoci s dostatečnou kapacitou, tedy alespoň 60 % ze stanovené kvóty na tento konkrétní rok (vždy to bude minimálně 30 000 relokací a 600 milionů euro finančních příspěvků), na řadu přijde ještě jiné opatření, které má zajistit, že se postiženým státům skutečně uleví.

Půjde o převody příslušnosti, neboli tzv. offsety. V podstatě to znamená to, že přispívající stát jako např. Francie uleví tomu benefitujícímu jako např. Španělsku tím, že za něj vyřídí žádost o azyl u člověka, za kterého sice má zodpovědnost Španělsko (protože zde žádost podal), ale který poté uprchl právě do Francie a nelegálně zde pobývá. Španělské úřady by tímto způsobem měly „o starost méně“ a mohly své kapacity využít jinde.

V praxi by to tedy mělo znamenat to, že přispívající stát nemůže být za žádných okolností (ani v krizi) donucen převážet žadatele o azyl na své území („skryté povinné kvóty“), protože offsety se uplatní pouze na lidi, kteří už by na jeho území stejně byli. Právní výklad však zatím není úplně jednoznačný.

Nový systém by každopádně měl Evropské komisi umožnit komplexně sledovat migrační situaci napříč celou Evropou a každý rok zhodnotit, kdo má jakou měrou přispět. V paktu jsou tak zmíněné i scénáře, že země se může z povinnosti solidárně pomáhat ostatním (relokacemi či finančně) úplně vyvázat, když má sama potíže. Logicky by to platilo hlavně pro jihoevropské státy – Řecko by tak nemuselo pomáhat Itálii, protože má svých problémů s migrací dost.

Jedním z kritérií, podle kterého se bude hodnotit, zda se země může nebo nemůže z jakékoliv pomoci vyvázat, bude i počet osob pod dočasnou ochranou na jejím území, v tomto případě tedy ukrajinských uprchlíků.

„Česká republika má i nemá výjimku. O tom je právě ten spor. Nic jako explicitní výjimka pro Česko v té legislativě samozřejmě není. Co tam je, je možnost pro Česko, stejně jako pro kterýkoliv jiný stát, si požádat o zohlednění toho, že je již nyní pod migračním tlakem, respektive je zatížen velkou žádostí uprchlíků z Ukrajiny, kteří mají status dočasné ochrany, což ten migrační pakt zohlední a vezme to na úroveň žadatelů o azyl,“ vysvětluje v rozhovoru pro CNN Prima News zástupce ředitele think-tanku Europeum Viktor Daněk.

„Země jako Česká republika, která již projevila solidaritu tím, že hostí velké množství Ukrajinců, bude moci být osvobozena od jakýchkoli povinných solidárních příspěvků,“ potvrdila eurokomisařka pro vnitřní věci Ylva Johansson.

Úplně jasné není zatím to, co se stane, až Ukrajincům dočasná ochrana přestane platit (zatím do března 2025). Je však pravděpodobné, že velká část z nich v Česku zůstane natrvalo a vymyslí se pro ně nějaký úplně nový právní status/režim (český či celoevropský), jak potvrdil zdroj z Úřadu vlády. I v tomto případě by tak Ukrajinci mohli Česko „kvalifikovat“ k tomu, aby se z pomoci ostatním zemím vyvázalo. Vždy se totiž posuzuje celková situace, v jaké se země nachází a kolika lidem pomohla. Zde už se však pohybujeme v hypotetické rovině.

Jasné naopak je, že téma „sdílení odpovědnosti“ ohledně migrace zůstává a zůstane politicky velmi citlivé. Některé země, jmenovitě Polsko, Maďarsko a Slovensko, už naznačily, že nový systém nehodlají implementovat. V takovém případě by jim hrozily sankce. „Musím ale říci, že jsem přesvědčena, že členské státy budou pakt nyní poměrně rychle implementovat,“ řekla k tomu komisařka Johansson.

Pokud jde o osud uprchlíků, pro doplnění celkového obrázku je nutné zmínit, že Pakt o migraci a azylu přináší ještě jednu novinku. Rámec EU pro přesídlování, který ocenily i některé neziskové organizace, umožní členským státům „dobrovolně nabízet útočiště osobám ze třetích zemí, které za uprchlíky uznala OSN a které se na území EU přemístí legálním, organizovaným a bezpečným způsobem.“ Výhoda spočívá také v tom, že státy si v tomto případě samy vyberou konkrétní osoby, což u relokací zpravidla neplatí.

„Vzniká nové paradigma založené na komplexních partnerstvích se zeměmi původu a tranzitu do EU. Tento nový přístup začleňuje migraci do mezinárodních partnerství s cílem předcházet nelegálním vycestováním a ztrátám na životech, bojovat proti převaděčství migrantů, posílit spolupráci v oblasti zpětného přebírání osob a podporovat legální způsoby migrace,“ píše Evropská komise.

Vnější dimenze migrace se pakt dotýká jen okrajově, pro komplexní obrázek je však potřeba ji zmínit. Kritici volají po tom, aby se nelegální migrace řešila „u zdroje“, tedy nejlépe v zemích původu, a hlavně mimo hranice EU. To se však snadněji řekne, než udělá.

Důkaz je několik let starý neúspěšný pokus vytvořit tzv. vyloďovací platformy, jakási přijímací střediska pro nelegální migranty vybudovaná v sousedství EU. I když tento nápad podporovaly téměř všechny unijní země, africké a arabské státy neměly zájem mít na svém území potenciálně problematické uprchlické tábory.

Přesvědčit země mimo kontinent, aby migrační toky směřující do Evropy nějakým způsobem potlačily, zůstává velmi problematické i nadále, jak je vidět například u neexistujících readmisních dohod.

To však neznamená, že se EU nesnaží o posun. Brusel již uzavřel dohody s Tuniskem, Mauretánií a Egyptem, v jejichž rámci jsou do ekonomik těchto zemí pumpovány peníze EU výměnou za cílená opatření na snížení přílivu migrantů a potlačení obchodníků s lidmi.

Poslanci Evropského parlamentu a ochránci lidských práv však tyto dohody kritizují, protože prý neberou v úvahu množící se důkazy o porušování lidských práv, zejména ze strany tuniských orgánů. Týká se to však i dalších států. 

„Přestože EU nemá uzavřenou formální dohodu s Libyí, vynaložila od roku 2017 odhadem 59 milionů eur na posílení mechanismů správy hranic libyjských orgánů, a to navzdory zdrcujícím zdokumentovaným důkazům o nezákonných pushbacích a špatném zacházení se subsaharskými migranty v libyjských detenčních centrech,“ píše web euronews.

„Evropské peníze se doslova sypou na všemožné africké diktátory, kteří jsou ochotni spolupracovat v tzv. migračním managementu. Ať jsou to libyjské milice, nebo súdánský diktátor obžalovaný Mezinárodním trestním tribunálem. I ti dostávali peníze evropských daňových poplatníků,“ kritizoval evropskou strategii například ředitel Organizace pro pomoc uprchlíkům Martin Rozumek.

Vytvořit tedy systém, který efektivně zastaví vlny nelegálních migrantů směřujících do Evropy, ale nebude to na úkor životů a utrpení, se tak jeví jako téměř nesplnitelný úkol.

Správnou cestou je podle odbornice Lucie Mackové daleko intenzivnější podpora legální migrace a legálních cest do EU. Může jít například o tzv. talentová partnerství, která lidem z z Maroka, Tuniska, Egypta, Pákistánu a Bangladéše umožňují v EU „pracovat, studovat, odborně se vzdělávat a rozvíjet nové dovednosti, z nichž mohou později těžit jejich země původu.“