Kdo čerpá více, čerpá lépe? Při hodnocení fondů EU bychom měli sledovat spíše výsledky než čísla
Kontext
V roce 2020 vypukla pandemie koronaviru. Její následky všichni pamatujeme. Vedle té nejtěžší ztráty v podobě lidských životů přinesla enormní nápor na zdravotní systém, rozsáhlá opatření proti šíření nákazy, významné omezení pohybu, přetrhání obchodních řetězců, uzavírání prodejen a krach podniků. Jedním slovem nejistota. Výsledek? Ekonomové spočítali, že došlo k výrazně hlubšímu hospodářskému propadu než v roce 2008. Vlády členských zemí měly jasno v tom, že musí přijít reakce z unijní úrovně. Vedly k tomu dva důvody. Tím prvním je solidarita, jeden ze základních principů Evropské unie. Druhým pak čistý pragmatismus. Problém jedné země totiž dříve či později bude znamenat problém i pro ty další. Obzvláště v natolik integrovaném prostoru, jakým EU je. Bylo přirozené postupovat společně. O to těžší však bylo domluvit se, kam a v jakém objemu by měla pomoc směřovat. Nemluvě o tom, jak ji mezi země rozdělit. Jediné, na čem panovala stoprocentní shoda, bylo, že peněz musí být hodně a do ekonomiky se musí dostat co nejrychleji. Nakonec ale i to málo stačilo k tomu, aby byly položeny základy pomoci, která v historii EU nesnese srovnání. RRF lze totiž co do objemu, rozsahu i ambic připodobnit k Marshallovu plánu. Toto přirovnání se ostatně rozléhalo po chodbách evropských institucí od prvního dne, kdy se začala jeho podoba a parametry rýsovat. Jestli se mu nakonec opravdu vyrovná, je zatím brzy hodnotit. Pro nadšence evropské integrace však RRF představuje milník už nyní. Je tomu historicky poprvé, co se EU rozhodla vypůjčit si peníze na trzích, a financovat tak své investice na dluh. Jiná možnost ostatně vzhledem k omezeným možnostem unijního rozpočtu na stole ani nebyla. Způsob financování přitom představuje jeden ze zásadních rozdílů, který můžeme mezi kohezní politikou a RRF najít. Zatímco kohezní politika, nebo chcete-li evropské fondy, je financována z příspěvků členských zemí, RRF financují trhy. A finanční trhy, jako výsostný produkt kapitalistického světa nepůjčují zdarma. Nejedná se přitom o drobné. Rozpočet RRF dosahuje astronomických 724 miliard eur (v běžných cenách), přičemž tyto prostředky mají být utraceny do konce roku 2026. Pro srovnání a ilustraci ambicí, které se do RRF vkládají, na kohezní politiku vyčlenila EU pro roky 2021 až 2030 (zohledníme-li pravidlo N+3) 373 miliard eur. Finanční zázemí, první předpoklad pro to stát se hvězdou, tedy RRF má. Evropská unie se zavázala peníze za RRF splatit do konce roku 2058. Dohoda zní tak, že půjčky splatí členské země a rozpočet EU se postará o úhradu grantů a úroků. Ano, RRF totiž nejsou jen granty, respektive dotace, ale i půjčky. Tady se koheze a RRF naopak podobají. Striktní zastánci evropských fondů by šli možná ještě dále a RRF obvinili z toho, že kohezní politiku vykrádá. Nemá ale Picasso pravdu, když říká, že dobří umělci napodobují, zatímco ti nejlepší kradou? Nestane se mistrem jen ten, kdo se učí od těch nejlepších? Proč vymýšlet lepší úder, když nejefektivnější technika boxerského háku už existuje? Jedním dechem je však v souvislosti s půjčkami třeba doplnit, že prozatím nepoutají takovou pozornost, jakou by si zasloužily, když je plánuje využít jen přibližně polovina členských zemí.
Zdroj: Evropská komise (2022, v běžných cenách)
Proč mezi RRF a EU fondy vzniká rivalita
RRF byl zamýšlen jako jednorázový nástroj, který má členským zemím dodat extra palebnou sílu pro znásobení účinku evropských fondů a dopomoci jim vyjít z pandemie silnější, než byly před ní. To platí i dnes. Svým jednoduchým systémem a překryvy, které s EU fondy sdílí, poutá však tolik pozornosti, že se z původně doplňkového nástroje kohezní politiky stal favorit, který má udávat Evropské unii směr i daleko za rámec období, pro nějž byl vytvořen. A tak se nedlouho poté, co RRF spatřilo světlo světa, zrodila mezi nástrojem a politikou rivalita. RRF chybí trénink i zkušenosti, za to však disponuje schopnostmi, které EU fondy ve svém repertoáru nemají. I když i nadále překypují sebejistotou v tom smyslu, že jejich cesta je nejlepší možná, RRF je na scéně příliš krátce a zatím vlastně nic nepředvedlo.Podobají se, ale každý z nich je jiný
Cílem kohezní politiky je snižovat ekonomické a sociální rozdíly mezi evropskými regiony, a přispívat tak k jejich udržitelné konvergenci. Od toho se přímo odvíjí princip jejího přerozdělování – ekonomická úroveň regionu měřena HDP na osobu. Pro RRF jsou regiony příliš velký detail, a proto sleduje ukazatele na úrovni samotných států. Z nástroje je 70 % prostředků přerozděleno na základě toho, jak si daná země před vypuknutím pandemie stála ve srovnání s průměrem EU co do počtu obyvatel, HDP na osobu a průměrnou mírou nezaměstnanosti. Zbylých 30 % bylo přiděleno na základě očekávaného propadu ekonomiky v letech 2020 a 2021. Nejštědřeji se systém přerozdělení RRF projevil u Španělska a Itálie. Tyto země získaly 41 % z celkové alokace RRF. Naopak největšími příjemci z evropských fondů jsou Polsko (20 % alokace kohezní politiky), Itálie (12 %) a Španělsko (10 %). V přerozdělování peněz se sice liší, ale v mnoha ohledech se shodují na tom, za co je utrácet. Těžiště investic leží v přechodu na digitální a zelenou ekonomiku. U RRF směřuje do zelené ekonomiky a digitalizace přes 50 % rozpočtu. V případě kohezní politiky putují prostředky zejména do inovací, zelených investic, sociální inkluze a na podporu zaměstnanosti mladých. Nad to platí, ať už pro RRF nebo kohezi, že více než 30 % investic musí přispívat k plnění klimatických cílů. Zdálo by se, že se nástroje svým zaměřením navzájem překrývají. Jednoznačně se to ale říci nedá. RRF i koheze totiž dělají podobné věci, ale každý trochu jinak. Kohezní politika financuje výhradně projekty, ať už se jedná o stavbu nové budovy školy nebo rekvalifikační kurz, který se v ní uskuteční, zatímco RRF dokáže financovat i reformy, například tu důchodovou nebo trhu práce. To evropské fondy neumí. Priority a typové projekty financované v rámci kohezní politiky jsou napříč zeměmi stejné, což pro RRF neplatí, národní plán obnovy je s ohledem na hospodářskou situaci země pokaždé unikátní.Maďarsko zmrazení fondů zabolí. Podporu Orbánovy vlády ale ohrozit nutně nemusí
Let’s Get ready to Rumble
Moderátor večera už představil oba soupeře a jen pár chvil zbývá, než navnadí na souboj i diváky frází Let’s Get Ready to Rummmbbbllleeee. Nedlouho potom klání definitivně započne. Poslední prostor na pohled do studia a závěrečnou analýzu obou soupeřů. Výhodou RRF je jeho rychlost. Veškeré prostředky musejí být vyčerpány do konce roku 2026. U EU fondů je nejzazší termín stanoven na konec roku 2030. I kohezní politika by chtěla být dynamičtější. Proč se nedokáže RRF vyrovnat? U RRF totiž Evropská komise uvolňuje prostředky jen a pouze na základě plnění cílů a milníků, na kterých se se členskou zemí dopředu domluví. Pokud tedy země plní národní plán obnovy uspokojivě, obdrží od EU peníze. Kohezní politika je v tomto smyslu pod hlubším drobnohledem. Evropská komise peníze proplácí až na základě kontroly výdajů, které ji země předloží. Proti každé platbě, kterou Komise provede, tak existuje nějaký doklad či faktura, která dokládá, za co byly peníze utraceny. V případě RRF žádný takový doklad neexistuje. Postačí shoda mezi zemí a EK, že daný milník či cíl byl splněn, a to samo o sobě stačí, aby země peníze obdržela. Tímto způsobem odpadá spousta kontrol a byrokracie. Na druhou stranou s tím úměrně roste i riziko. Částečně se jedná i o souboj v přesvědčení, co by měla EU udělat, aby podpořené projekty měly odpovídající kvalitu. Kohezní politika vyžaduje, aby k balíku evropských peněz země doplnila ještě své prostředky, což má vést k většímu zapojení a zájmu země na tom, aby byl výsledek co nejlepší. V případě RRF země vlastní peníze přidat nemusí.InvestEU aneb když peníze dělají peníze