Ambiciózní snaha Ukrajiny o členství v Evropské unii – stejně jako u dalších kandidátských zemí – čelí značným výzvám. Ačkoli u mnohých z nich již byly zahájeny formální přístupové rozhovory, jejich pokrok závisí na pokračujících reformách v těchto státech a na schopnosti EU dosáhnout vnitřního konsensu ohledně dalšího rozšiřování.Ambice Ukrajiny vstoupit do EU představuje jeden z nejkomplexnějších a strategicky nejvýznamnějších procesů rozšiřování v dějinách bloku. Zahájen byl uprostřed probíhající ruské války, a je tedy hluboce formován její realitou – od enormních výzev poválečné obnovy až po nezbytné bezpečnostní záruky.
Ukrajina sice zahájila formální přístupové rozhovory, její cesta je ovšem neodmyslitelně spjata se schopností pokračovat v rozsáhlých reformách a v obnově i za pokračujících bojů.
Vyhlídky na přijetí nových členů zároveň odhalují značné výzvy uvnitř samotné EU. Dosáhnout skutečného konsensu mezi 27 stávajícími členy v otázkách rozšiřování, institucionálních reforem a výrazných rozpočtových dopadů zůstává nelehkým úkolem.
Historické modely „velkých“ rozšíření se vzhledem k současnému geopolitickému kontextu a různým národním prioritám jeví jako méně pravděpodobné. Překonání těchto vnitřních rozdílů a zajištění souladu legislativy i institucí s normami EU určí, zda a jak rychle nové země postoupí ke své evropské budoucnosti.
O výzvách plynoucích z rozšiřování EU a o vyhlídkách kandidátských zemí – zejména Ukrajiny – diskutovali panelisté na konferenci
„Pevnost, nebo hranice? Dilema rozšiřování EU“ pořádané EURACTIV.pl.
Srbsko míří do EU, ujišťuje Vučić. Západ ho kritizuje za cestu do Moskvy
Ukrajinská cesta do EU ve stínu války
„Pokud jde o Ukrajinu, současné vyhlídky na vstup do EU jsou spíše chmurné. A nejde jen o Ukrajinu – všechno se nyní odvíjí od vítězství ve válce,“ uvedl
Daniel Szeligowski, vedoucí Programu východní Evropy Polského institutu mezinárodních vztahů (PISM).
Připomněl okolnosti, za nichž Ukrajina získala status kandidátské země EU. „Všechno to začalo ruskou invazí. Bohužel právě to je výchozí bod celého procesu – a zůstává klíčový, když mluvíme o přistoupení Ukrajiny, poválečné obnově a oživení,“ zdůraznil.
Szeligowski se domnívá, že rozsah současného zničení Ukrajiny přímo ovlivní její pozdější vstup do EU: menší škody nyní budou znamenat méně obnovy později, a hladší plnění přístupových kritérií.
Expert zdůraznil článek 42.7 Smlouvy o EU – klauzuli vzájemné obrany –, kterou označil za ještě silnější než článek 5 NATO.
„To nás přivádí k otázce bezpečnostních záruk. Většina evropských států zatím není ochotna je Ukrajině poskytnout. Bez propojení otázky bezpečnostních záruk s válkou bude pro Ukrajinu velmi obtížné na přístupové cestě pokročit,“ řekl.
Jak vysvětlil, některé země jsou přesvědčeny, že o zárukách lze jednat teprve po skončení války; jiné – včetně jeho samého – mají za to, že takové záruky by měly předcházet jejímu ukončení.
„To by mohlo usnadnit zastavení války, protože by Ukrajina znala podmínky svého fungování. Toto dilema však zůstává nevyřešeno a celou situaci výrazně komplikuje,“ podtrhl Szeligowski.
„Ukrajinským kolegům často říkám, že pokud vstoupí do EU za deset let – což byl zhruba časový rámec Polska – bude to vlastně úspěch. Je to optimistický, nikoli pesimistický scénář, a neměl by se chápat jako obstrukce. Čeká nás ještě dlouhá cesta,“ uzavřel.
Pavol Demeš, slovenský analytik zahraniční politiky a bývalý ministr zahraničí, označil Ukrajinu za „jeden z nejvíce fascinujících příkladů“ rozšiřování.
„Je to země ve válce, bojující o samotnou existenci, a za poslední tři a půl roku nás všechny překvapila,“ řekl. „I za válečných podmínek se EU rozhodla otevřít přístupové rozhovory. A nikdo neví, kdy a jak tato válka skončí.“
Souhlasně se Szeligowskim dodal, že trajektorie ukrajinské cesty do EU bude záviset na tom, jak válka skončí. „Rozhodující bude, jak se v nadcházejících měsících zachová Rusko a jak k urovnání přispějí Spojené státy a Rusko,“ uvedl.
Komisařka Kos: Rozšiřování EU je v nové fázi
Maďarsko blokuje rozšíření EU
Nataliya Vinnykova, vedoucí katedry mezinárodních vztahů na Charkovské národní univerzitě V. N. Karazina, připomněla, že formální přístupová jednání s Ukrajinou, zahájená v červnu 2024, mají za sebou první rok.
Uvedla také, že tato jednání jsou strukturována do tematických klastrů a kapitol a že každá kandidátská země musí sladit své právní předpisy a instituce s normami EU.
K červnu 2025 Ukrajina předložila první hodnotící zprávu ke klastru 1 – tzv. základům, které zahrnují reformu soudnictví, právní stát a veřejnou správu. Podle Vinnykové se do konce měsíce očekávají také zprávy ke klastru 2 (vnitřní trh) a klastru 6 (vnější vztahy).
„Proces screeningu – tedy sebehodnocení souladu s právem EU – by měl být dokončen do podzimu 2025. To je optimistický scénář. Ale existují reálné překážky,“ poznamenala.
Za největší překážku označila Maďarsko, které v současnosti blokuje otevření dvou tematických klastrů plánovaných na červen. „To celý proces výrazně zpomaluje,“ připustila.
Vinnykova zdůraznila, že Maďarsko předložilo 11 doporučení, z nichž mnohá se týkají jazykových požadavků. Hlavním požadavkem je zrušení povinnosti úředníků ovládat státní jazyk.
„Maďarsko trvá na tom, že ukrajinští úředníci by neměli být ze zákona povinni mluvit státním jazykem, a to ani při oficiálních jednáních, například na zasedáních zastupitelstev. To je jeden z nejspornějších bodů,“ vysvětlila.
Dále uvedla, že Maďarsko požaduje také zaručené zastoupení národnostních menšin v ukrajinském parlamentu.
„Tento požadavek je však aktuálně politicky nerealizovatelný, protože by si vyžádal změnu ústavy – a ta není možná bez celonárodního referenda. Byly by potřeba zásadní ústavní úpravy,“ zdůraznila.
„Momentálně tedy probíhá rychlé sebehodnocení. Ukrajina – zejména vláda – se snaží postupovat kupředu. Ale zároveň Maďarsko dosud nestáhlo své veto na otevření prvního tematického klastru,“ doplnila Vinnykova.
V aktuálním geopolitickém kontextu je podle ní „těžké tvrdit, že jednání skutečně začala – natož si představovat plnohodnotný přístupový proces“.
„Ukrajina je přece stále ve válečném stavu,“ zdůraznila.
Chybějící konsensus
Postoj Maďarska podle diskutujících ukazuje na absenci skutečného konsensu mezi členskými státy EU v otázce rozšiřování.
„Přes všechna prohlášení zatím nevidím skutečné sladění postojů hlavních měst ohledně vyhlídek Ukrajiny na vstup do EU. Prohlášení jsou jedna věc, reálná politika druhá,“ uvedl Daniel Szeligowski.
Jan Kovář, ředitel výzkumu v Ústavu mezinárodních vztahů v Praze, sdílel skepsi ostatních ohledně rychlého přístupového procesu. Poukázal na chybějící konsensus jak na institucionální reformě EU, tak na samotném rozšíření.
„Neshody se objevují na mnoha úrovních – od strukturálních reforem a fungování institucí až po konkrétní politické otázky, které mají vysoké rozpočtové náklady, jako je zemědělství nebo politika soudržnosti,“ uvedl.
„Mechanismů financování je jen několik, ale všechny jsou citlivé – zvlášť pro současné čisté příjemce z rozpočtu EU. A pokud přibydou noví, relativně chudší členové, bude se muset někde ubrat,“ zdůraznil.
Podle něj existují dvě možnosti: buď se rozpočet EU navýší – a o tom prý nevidí mezi členskými státy shodu –, nebo se přesměrují a upraví stávající politiky, což nevyhnutelně dopadne na dosavadní příjemce.
V mnoha zemích EU – včetně Česka – se podle Kováře členství často prezentovalo jako ekonomická výhoda, „dojená kráva“, a EU jako „bohatý manžel“.
„Nikdy to nebylo skutečně o sdílených hodnotách nebo politické unii – bylo to vždy manželství z rozumu,“ podotkl. „Myslím, že takový narativ byl chybný. Protože když peníze zmizí, zmizí i veřejná podpora – jak pro EU samotnou, tak pro její rozšíření.“
Poukázal přitom na nedávná data Eurobarometru, podle nichž je podpora rozšíření v Česku poměrně nízká – navzdory politickým prohlášením.
„A teď si představte, že lidem řeknete: ‚Už žádné peníze, žádné finanční výhody.‘ Takové sdělení veřejnost nepřijme dobře,“ uzavřel.
Skoro dvě třetiny Čechů nechtějí Ukrajinu v EU, ukazuje průzkum
Obnovení jednoty EU je klíčové
V roce 2004 vstoupily do EU čtyři země Visegrádské čtyřky v rámci tzv. „velkého třesku“.
„Tehdy jsme měli velmi podobné motivace a postoje k EU,“ řekl Demeš. „Pro nás šlo o modernizaci – o vstup do klubu, do něhož jsme cítili, že patříme. Dodalo nám to energii k rozvoji a reformám.“
Zároveň se podle něj i samotná EU dívala na rozšíření jako na něco, co je přínosné jak pro nové členy, tak pro Unii. Připomněl také, že rozšíření EU probíhalo souběžně s integrací do NATO – „politická, ekonomická, vojenská i bezpečnostní dimenze byly tehdy úzce propojené“.
„Byla to doba silné jednoty – jak mezi vstupujícími zeměmi, tak mezi těmi, které nás do EU a širší transatlantické komunity přijímaly. Nečelili jsme výraznému odporu.“
„Dnes, když mluvíme o dalším rozšíření – ať už směrem k zemím Východního partnerství nebo západního Balkánu – čelíme zcela jiné geopolitické realitě.“
Demeš podotkl, že dokonce i Spojené státy, dříve silný zastánce euroatlantické integrace, zásadně změnily postoj. „Pokud prezident USA říká, že EU byla vytvořena, aby poškodila Ameriku, pak evidentně mluvíme o úplně jiném paradigmatu zahraniční politiky,“ upozornil.
Podle Demeše válka na Ukrajině odhalila rozdělení uvnitř V4 – Maďarsko a Slovensko zaujímají odlišný postoj k Ukrajině a Rusku než Polsko a Česko. „Už nejsme schopni vystupovat jednotně – ať už k rozšiřování, nebo k válce na Ukrajině,“ konstatoval.
„Obnovení jednoty – jak na regionální, tak unijní úrovni – sdílený smysl pro cíl, udržení EU pohromadě a podpora těch, kdo klepou na její dveře – to je dnes náš hlavní úkol. Pro politiky i think-tanky.“
Už žádný „velký třesk“
Jan Kovář neočekává žádné další rozšíření EU ve stylu „velkého třesku“ jako v roce 2004. „Bez vnitřních reforem to prostě není reálné. Politici v západní Evropě nedokážou přesvědčit své voliče, aby rozšíření podpořili – ať už parlamentně, nebo v referendech – pokud se nejprve neopraví vnitřní struktura EU,“ vysvětlil.
„Možná uvidíme postupné přistupování po jednotlivých státech – tzv. salámovou metodu. Ale i ta má své limity. Nemyslím si, že by bylo možné takto integrovat všech devět kandidátských zemí.“
Pokud by si měl tipnout, kdo by mohl vstoupit jako další, uvedl Černou Horu – kvůli její malé velikosti a spravovatelnosti z hlediska obyvatelstva i ekonomiky. Následovat by podle něj mohla Severní Makedonie nebo Albánie, ale poté se proces pravděpodobně opět zastaví.
„Upřímně by mě překvapilo, kdyby do roku 2030 vstoupily více než dvě země. A rozhodně neočekávám, že by do té doby vstoupila velká země jako Ukrajina,“ poznamenal.
Szeligowski připomněl, že důležitou příležitostí může být následující víceletý finanční rámec po roce 2027 – ten by mohl připravit Unii na rozšíření. „A rámec po roce 2034 by už pak mohl podporovat rozšířenou Unii,“ doplnil.
Od solidarity k odmítání. Ukrajina rozděluje českou politickou scénu
Ukrajina potřebuje reformy, kapacity, podporu
Na otázku, co Ukrajina potřebuje pro pokrok směrem k EU, Vinnykova odpověděla, že finanční pomoc je samozřejmě klíčová – a EU je již dnes jejím největším dárcem – ale podpora přesahuje peníze.
Ukrajina podle ní aktuálně naléhavě potřebuje lidský kapitál – tedy kvalifikovaný personál schopný realizovat reformy nezbytné pro přistoupení. Pomoci by mohly speciální školicí programy.
„A ano, buďme upřímní – v tuto chvíli chybí odborníci připravení na míru jednotlivým sektorům a kapitolám přístupových jednání.“
Szeligowski rozlišil dvě paralelní dráhy: samotný přístupový proces a přípravu na něj. „Tyto procesy běží současně. To znamená, že i pokud bude přístup blokován, neznamená to, že bychom neměli Ukrajinu připravovat na členství. Nemůžeme čekat, až Maďarsko stáhne své veto,“ uvedl.
Na otázku, jak by Ukrajina mohla pokročit, zmínil tři klíčové kroky. Prvním je plnění přístupových kritérií prostřednictvím zásadních reforem.
Použil přirovnání k cestování vlakem v Polsku. „Přijdete na nádraží, nikdy nevíte přesně, kdy vlak přijede, ale jste si docela jistí, že jednou přijede. Jenže musíte být připraveni. A hlavně musíte mít jízdenku. Tou je reforma. Až vlak přijede, nečeká. Musíte být připraveni okamžitě nastoupit.“
Tak to podle Szeligowského bylo v roce 2022, kdy Ukrajina získala status kandidáta. „Nestalo se to jen kvůli geopolitice – musel existovat základ.“
„Reformy z předchozích let daly EU důvod jednat. Ukrajina se tedy musí držet reformního kurzu – i když vím, jak náročné a bolestivé hospodářské reformy budou. Ale nikdo neočekává, že bude připravena na vstup zítra. To je důležité mít na paměti.“
Druhým krokem je budování institucionální kapacity. „Existuje obrovské množství práva a praxe EU, které je třeba převzít. To není jednání. S výjimkou několika přechodných období nebo výjimek je prostor pro flexibilitu velmi malý. Přistoupení je hlavně o implementaci, ne o smlouvání.“
Třetí oblastí je přístupová smlouva – která sama o sobě nestačí. „Musí ji totiž ratifikovat všech 27 členských států. Dnes možná můžete obejít maďarské veto pro otevření jednoho či dvou klastrů. Ale u závěrečné ratifikace už to nestačí,“ upozornil Szeligowski.
Proto se podle něj Ukrajina musí inspirovat Polskem. „Během našeho přístupového procesu jsme spustili rozsáhlou komunikační kampaň ve všech členských státech EU – abychom přesvědčili vlády i veřejnost, že přijetí Polska má pro Unii přínos.“
„Ukrajinští politici si často myslí, že stačí souhlas Berlína nebo Paříže. Ale tak to nefunguje. Ukrajina musí oslovit všech 27 zemí – jednu po druhé – a přesvědčit je, že si členství v Unii zaslouží.“
