Migrační pakt obsahuje nástroj, jak se vypořádat s velkou a náhlou vlnou migrantů. Během krize ve španělské Ceutě se ale nevyužil. Státy místo toho vyhlížejí nový, tvrdší mechanismus. Ďábel bude v detailu, lidskoprávní organizace ale už teď bijí na poplach.
Za poslední dva roky klesl počet případů nelegálního vstupu do Evropské unie o 55 %. A čísla se snižují i nadále. Méně nelegálních migrantů zároveň znamená méně žádostí o azyl.
Migrace přesto zůstává jedním z nejspornějších evropských témat, v poslední době hlavně kvůli letní krizi ve španělské Ceutě na severu Afriky. Dokazuje to i poslední summit z minulého týdne. Prezidenti a premiéři se v napjaté atmosféře dvě hodiny dohadovali, a nakonec se nedokázali domluvit téměř na ničem.
V jedné věci ale společnou řeč našli. Uvítali, že Evropská komise pracuje na tzv. Evropském rámci pro reakce na mimořádné situace. Návrh má být na stole do konce roku.
„Evropa potřebuje prostředky na ochranu svých hranic za všech okolností. Zejména v případech, kdy jsou masové pohyby osob předmětem manipulace a využívají se jako zbraň. Z těchto důvodů navrhneme nový rámec,“ slíbila ve svém zářijovém projevu předsedkyně Komise Ursula von der Leyen.
EU už krizový mechanismus má
Objevují se pochybnosti, jestli Unie takový nástroj vůbec potřebuje.
„Ačkoliv zatím neznáme podrobnosti, z mého pohledu je nová iniciativa zvláštní tím, že předpokládá vytvoření alternativy k něčemu, čím už Evropská unie disponuje. V červnu letošního roku vstoupil v platnost Evropský pakt o migraci a azylu. Jeho součástí je mimo jiné i takzvané krizové nařízení,“ připomněl Jakub Andrle, analytik Programu migrace z organizace Člověk v tísni.
Záměr vytvořit nový rámec je podle něj zjevně reakce na červencové tragické události v Ceutě. Do této španělské exklávy se v krátkém časovém rozmezí dostalo nelegálně více než 70 tisíc lidí z Maroka, desítky z nich zahynuly. Přesně pro takovéto situace ale prý existuje právě krizové nařízení.
„O důvodech, proč nebylo aktivováno, můžeme jen spekulovat, ale ve výsledku na tom nesejde. Jestliže EU není schopna nebo ochotna využít nástroje, které pro podobné krizové situace má a s odstupem pouhých několika týdnů přijde s nápadem na vytvoření úplně nového mechanismu, tak to podle mě podkopává důvěryhodnost celého paktu,“ namítl Andrle. Dodal, že na migračním paktu EU se pracovalo deset let.
Důvodů, proč Španělsko o spuštění krizového nařízení Unii nepožádalo, bylo pravděpodobně více. Aktivace vyžaduje formální proces, který by trval déle než hodiny potřebné k reakci. Madrid proto raději zvolil rychlejší národní opatření.
A ani později Španělé o pomoc nepožádali, pravděpodobně proto, že 90 % migrantů Ceutu zase opustilo, a to ještě před standardním screeningem a registrací.
Nový vs. novější
Jak tedy funguje stávající mechanismus a co jiného by mohl přinést ten nový?
Současné krizové nařízení se zatím nikdy v praxi nepoužilo, fungovat by ale mělo následovně. Když se některá ze zemí ocitne pod tlakem velkého počtu nelegálních migrantů (a tím pádem také vysokého množství žádostí o mezinárodní ochranu) a její úřady nestíhají, má několik možností.
Nadále musí vyřizovat registrace a žádosti o azyl, ale například se prodlouží lhůty, ve kterých to musí stihnout. Hraniční procedury také může v případě některých skupin migrantů zjednodušit a urychlit. Ostatní unijní státy jí zároveň musí pomoct – buď jí pošlou peníze, experty, nebo převezmou odpovědnost za vyřízení některých žádostí (a relokují přitom žadatele na své území).
Právě kvůli této „povinné solidaritě“ bylo krizové nařízení tou nejspornější položkou migračního paktu. Řadě zemí totiž připomínala nechvalně proslulé relokační kvóty, kvůli kterým se Unie na roky rozhádala. Přestože se nakonec podařilo najít kompromis, některé státy včetně Česka si vyjednaly výjimky, aby se na solidaritě (alespoň dočasně) nemusely podílet.
Nově navrhovaný mechanismus má jít jiným směrem – místo vzájemné solidarity se má opírat o přísnější přístup vůči samotným migrantům.
Některé členské státy chtějí možnost dočasně omezit nebo pozastavit standardní azylové procedury v určitých konkrétních situacích. Například ve chvíli, kdy nějaký stát mimo Unii záměrně využije migranty k tlaku na EU nebo některé její členy (tzv. instrumentalizace migrace).
V praxi by to mohlo znamenat rychlejší a plošnější odmítání lidí na vnější hranici, například tak, že země nebude přijímat a zpracovávat individuální žádosti o azyl.
Zatím se však teprve debatuje o možnostech. Sama Komise mluví o „dodatečné flexibilitě“ a „časově omezených a přísně vymezených“ výjimkách z běžných pravidel.
Riziko pro práva migrantů
Jakub Andrle vidí potenciální problémy nového mechanismu v dodržování lidských práv migrantů.
„I když stále neznáme detaily, z logiky celé věci lze předpokládat, že nová opatření by šla dál než zmíněné krizové nařízení a otevírala by nové možnosti pro pozastavení práva na azyl. Reálně by mohl být ohrožen princip non-refoulement, tedy nenavracení do zemí, kde lidem hrozí nebezpečí. Obě zásady jsou přitom součástí Listiny základních práv EU,“ upozornil analytik.
Podle Andrleho je pochopitelné, že se EU snaží předcházet situacím, jako byla tragédie v Ceutě nebo dřívější krize na Balkáně, v Maroku či na hranicích s Běloruskem.
„Jakákoli nová opatření, pokud vůbec připustíme, že jsou nezbytná, však musí respektovat základní principy lidských práv a obsahovat pevné záruky jejich dodržování. Snaha zvládat migrační krize nesmí být vykoupena oslabováním ochrany těch, kteří ji skutečně potřebují,“ napsal redakci Update EU.
Před nápadem pozastavit právo na azyl varovala například také skupina 38 německých organizací včetně Amnesty International.
„Lidská práva nejsou určena pouze pro klidné časy. Vytvořila se právě pro krizové situace. Kdo je pozastaví, jakmile se jejich dodržování stane nepohodlným nebo obtížným, zbavuje je jejich hodnoty. Právo na azyl je závazné a nelze o něm vyjednávat,“ argumentují organizace.
Nový mechanismus by podle nich mohl vést k tomu, že žadatelé o ochranu budou na evropských hranicích odmítáni ještě předtím, než dostanou příležitost vysvětlit svou situaci a důvody, proč o ochranu žádají.
Analytik: Evropa vyčerpala meze možného
Podle evropského analytika Českého rozhlasu Plus Viktora Daňka se u členských států dá už delší dobu pozorovat apetit po dalším zpřísňování migrační a azylové politiky EU nad rámec schváleného Paktu o migraci a azylu a nového návratového nařízení. To všechno prý posílil nedávný vývoj v Ceutě.
„Ale souvisí to také s vnitropolitickým vývojem v řadě zemí, jako je Itálie nebo Německo, kde vládním stranám roste konkurence na krajní pravici. Snaží se je proto oslabit tlakem na co nejpřísnější postup vůči příchozím žadatelům o azyl a prosazováním líbivých, ale právně problematických postupů,“ řekl Daněk.
Problém Evropy podle něj tkví v tom, že už v mnoha směrech vyčerpala meze možného.
„Migrační pakt a návratové nařízení obsahují opatření, která lze označit za drakonická. Ve snaze dále zpřísňovat jsou tak lídři stále častěji nuceni se uchylovat k (eufemisticky řečeno) kreativním řešením a postupům,“ upozornil.
Hlavní trend jsou podle něj pokusy externalizovat problémy s migrací do třetích zemí, které zatím mnoho úspěchů neslaví. Italsko-albánská dohoda vyvolala zájem ostatních zemí, co do počtu obsloužených žadatelů jde však o zcela okrajový nástroj. Pětice států vedená Německem mezitím hledá zemi mimo EU, která by byla ochotná vybudovat na svém území tzv. návratová centra. Tento nápad je však zatím daleko od realizace.
„Možnost dočasně pozastavit azylová řízení by mohla být pro řadu členských států politicky atraktivní alternativou. Evropská unie se však zřejmě chystá znovu vydat do oblasti, kde hrozí, že bude napínat mantinely mezinárodního práva, nebo je přímo překračovat,“ dodal Daněk.
Ďábel bude v detailu
Také Daněk zmínil potenciální právní překážky. Podle svých slov je zvědavý, jak Komise hodlá zdůvodnit přípustnost a přiměřenost takového opatření, vzhledem k tomu, že právo požádat o mezinárodní ochranu garantují Ženevské úmluvy, na které se odvolává i Listina základních práv EU. Také není jasné, jak se EU chce vyhnout riziku, že se v případě použití takového postupu budou příchozí, kteří nedostali možnost žádost podat, hromadně obracet na soudy.
„Ďábel bude pochopitelně skrytý v detailu, respektive v kritériích pro aktivaci mechanismu, které zatím Komise nepředstavila,“ uzavřel analytik.