Analýza Institutu pro evropskou politiku EUROPEUM se zabývá rolí Evropského parlamentu v procesu evropské integrace, ukazuje, jak probíhal jeho vývoj v čase a s tím sílily jeho pravomoci a nabízí pohled na jeho vliv při přijímání evropských právních norem.
Evropský parlament je se svými 785 poslanci největším parlamentem na světě. Přes svou velikost není rozhodně parlamentem nejmocnějším. Zastupuje sice občany půl miliardové Evropské unie, ale není jediný, kdo zde má právo zastupovat a schvalovat legislativu. Evropský parlament se o svou moc a o svá práva musí dělit jak s národními parlamenty členských zemí, tak s jejich vládami, které mají v EU rovněž zákonodárnou moc. To vede, kromě jiného, i k tomu, že ve volbách do Evropského parlamentu je velmi nízká účast, a to řádově nižší, než ve volbách do parlamentů národních. Lidé totiž nevědí, k čemu je tento parlament dobrý a co vlastně dělá.
Většina lidí například ani nedokáže rozlišit, jaký je rozdíl mezi europoslancem a eurokomisařem, což je něco jako poslanec a ministr. Zkrátka i europarlament spadá do kategorie „euro“, která je synonymem pro něco vzdáleného. Tento text by měl přispět k tomu, aby europarlament občanům již tak vzdálený nepřipadal.
Evropský parlament si může připadat zahanben tím, že ho málo lidí zná, že při volbách do něj je malá účast nebo že má stále malé pravomoci. Přitom jeho historie připomíná spíše „success story“. Je totiž historií neustálé a rychlé expanze jeho pravomocí. Žádný jiný parlament v historii lidstva nezískal tak rychle tolik pravomocí jako právě parlament evropský. V roce 1952 začínal jako Shromáždění Evropského společenství uhlí a oceli (a posléze i Evropského hospodářského společenství), ve kterém zasedali delegovaní poslanci národních parlamentů, kteří kontrolovali Vysoký úřad a Komisi EHS, zda se nedopouštějí podvodů či machinací s penězi. Parlament měl tehdy právo vyslovit komisařům nedůvěru a schvaloval jejich výroční zprávy. Víc nic. Teprve až v 70. letech dostal Parlament, tentokrát již jako Evropský parlament, právo (spolu)rozhodovat o rozpočtu, což je výsadní právo všech demokratických parlamentů.
Od zavedení přímých voleb do Evropského parlamentu v roce 1979 si evropští politici slibovali výrazné zvýšení legitimity jak Parlamentu, tak hlavně institucí Evropských společenství jako celku. Tento předpoklad vyšel jen zčásti. Ještě bylo třeba z Evropského parlamentu učinit skutečný zákonodárný orgán. V 80. letech tak Evropský parlament konečně získal právo vyjadřovat se k legislativě v rámci tzv. procedury spolupráce, která předpokládá, že pokud chce Rada (zastupující členské státy) stanovisko Parlamentu k dané legislativě odmítnout, musí se na tom shodnout jednomyslně, což není tak snadné. Vždycky se totiž najdou nějaké členské země (dnes často země skandinávské), kterým je stanovisko Evropského parlamentu většinou z nějakého důvodu bližší, než postoje ostatních členských zemí.
Důležitým mezníkem byla Maastrichtská smlouva z roku 1992, která zavedla tzv. proceduru spolurozhodování. Ta předpokládá, že Rada i Parlament se musí na dané legislativě shodnout, jinak není přijata. Rada i Parlament jsou tedy postaveny naroveň. Tato procedura je dnes již vnímána jako standardní legislativní procedura v mnoha oblastech (vnitřní trh, ochrana spotřebitele, doprava, životní prostředí, rozvojová pomoc a dal.). Přesto existuje celá řada oblastí, a to velmi důležitých, kde je role Evropského parlamentu omezená (obchodní politika, zemědělství, pravidla hospodářské a měnové unie), nebo jen čistě konzultativní (zahraniční a obranná politika, policejní spolupráce v trestních věcech a boj proti terorismu a organizovanému zločinu, apod.).
Nová smlouva Evropské unie, pojmenovaná po portugalském hlavním městě jako „lisabonská“, toto do značné míry mění, přičemž mimo dosah Evropského parlamentu nadále zůstane prakticky jen zahraniční politika. V této souvislosti je zajímavé zmínit, že právě zahraniční výbor Evropského parlamentu je paradoxně považován za nejprestižnější a jeho členy jsou často ti nejvlivnější poslanci, přestože nemá příliš reálné pravomoci (pouze v oblasti vnější pomoci třetím zemím).
Možná tento paradox vypovídá mnohé i o celkové současné roli Evropského parlamentu v rámci institucionálního a politického systému Evropské unie. Vedle formálních pravomocí se totiž Evropský parlament může opřít o jistou neformální autoritu, kterou má díky své velikosti, složení ze zajímavých osobností a díky své přímé legitimitě. Evropský parlament má, na rozdíl od ostatních institucí EU, volnou ruku vyjadřovat se ke všemu, co uzná za vhodné (včetně zahraniční politiky) a jeho názor, byť právně nezávazný, je slyšet velmi hlasitě.
Kdyby usnesení Evropského parlamentu například právě v zahraničněpolitické oblasti byla k ničemu, proč by pak mnohé nevládní organizace a jiní různí aktéři tak vehementně lobovali u poslanců Evropského parlamentu za to či ono znění. S tím souvisí další výhoda Evropského parlamentu: jeho různorodost (pestré složení z hlediska politického, národního, osobnostního), velká otevřenost vůči různým názorům a postojům a jeho schopnost vstřebávat nové podněty. Evropský parlament se díky tomu všemu stává velkým myšlenkovým fórem, kde se formují ideje pro 21. století, zatímco mnoho národních parlamentů možná myšlenkově přebývá ještě ve století minulém.
Vraťme se ale zpět k formálním pravomocem Evropského parlamentu. Mezi ně patří právo schvalovat (a tím pádem i vetovat) asociační smlouvy a přístupové smlouvy s třetími zeměmi (tedy de facto schvalovat a vetovat rozšiřování EU). Evropský parlament má rovněž právo schvalovat (a neschválit) Evropskou komisi. V roce 1999 Evropský parlament nepřímo donutil k rezignaci Santerovu Komisi podezřelou z podivných machinací. V roce 2004 si pak vynutil změnu složení nastupující Evropské komise (jeden komisař musel pryč a jeden musel změnit portfolio). Od té doby se často hovoří o tom, že Evropský parlament má nakročeno k tomu stát se skutečným rovnoprávným parlamentem v rámci parlamentního systému – tedy systému, kde většina v parlamentu určuje politické zabarvení exekutivy (Komise).
Můžeme zmínit další podpůrné argumenty: uvnitř Evropského parlamentu se stále více tvoří většiny podle ideologické příbuznosti. Jednotliví poslanci také stále více respektují pozici své politické skupiny a hlasují spíše v souladu s ní a nikoli podle národního klíče.
Evropská komise je ale přitom složená z různých politiků – pravicových, středových i levicových. Proč tomu tak je? Proč neodpovídá Evropská komise většině v Evropském parlamentu (v tomto okamžiku pravicové)? Důvody, proč tomu tak (zatím) není, jsou mnohé. Politický systém Evropské unie je systémem sui generis, který kombinuje různé legitimity a nositele politické moci (členské státy, nezávislá Komise, zastupitelský sbor občanů EU).
Členské státy nelze příliš obcházet, protože jsou pořád „pány smluv“ a rozhodují o primárních pravidlech EU. Celý systém je nastaven tak, že žádný členský stát (byť malý) nesmí být dlouhodobě „loser“. Může prohrát jednou v té či oné věci, ale nemůže prohrávat celých pět let, co má mandát Komise a Parlament. Proto je evropský politický systém spíše konsensuální, a to se odráží i v jednání a rozhodování uvnitř Evropského parlamentu. Za druhé, také Komise musí být z podstaty věci neutrální, protože má hájit zájem celého Společenství. Kdyby byla politická (třeba pouze pravicová), najednou by se z ní stal obhájce zájmů spíše jedné kategorie zemí oproti druhé (tam, kde by byly u moc pravicové vlády apod.).
Evropský parlament tedy není vůbec v jednoduché situaci. Dokonce se dá říci, že je mezi dvěma mlýnskými kameny. Na jedné straně existuje poptávka po tom, aby byl více politický, a tím pádem demokratický. Aby lidé věděli, proč mají v evropských volbách volit a mohli si říci, že jejich hlas určí parlamentní většinu, od které se pak odvine politika a politická orientace Komise a jejího předsedy. Na straně druhé ale existuje riziko, že takováto „politizační“ změna by sice možná odstranila ten tzv. demokratický deficit Evropské unie, ale zároveň by mohla vážným způsobem narušit komunitární systém jako takový. Pokud by se totiž tento systém, a jeho stěžejní instituce Evropská komise, staly více politickými, těžko by pak mohly nadále vyvažovat ve stejné míře zájmy všech členských států, malých i velkých, severních i jižních, a přitom zůstat neutrální.
Ale i o těchto věcech, jako ostatně o všem, se vede hluboká debata především uvnitř Evropského parlamentu samotného. Je třeba spoléhat na to, že toto veliké a demokratické shromáždění, složené z mnoha zajímavých lidí od bývalých prezidentů až ke kosmonautům a jezdcům rallye, najde jako vždy nějaká tvůrčí řešení.