Lisabonská strategie: jaký má smysl?

Obecný rámec strategie tvoří tři základní pilíře: ekonomický, sociální a ekologický. V rámci těchto pilířů bylo identifikováno osm základních oblastí, na které by se „transformace ekonomiky” měla zaměřit:

K řízení celého procesu je používána nová metoda tzv. „otevřené koordinace”. V jejím rámci dochází nejprve na evropské úrovni k určení tzv. „obecných vodítek” (general guidelines) pro hospodářskou politiku a k následnému stanovení kvalitativních a kvantitativních cílů (např. cílová zaměstnanost žen = 60 %). Následně by členské státy měly zohlednit doporučení při formulaci vlastních hospodářských politik tak, aby byly ve finále schopné dosáhnout společně vytyčených cílů. Vedle nezávazných doporučení a jiných „soft law” opatření, které v lisabonském procesu převažují, jsou v rámci strategie přijímány i závaznější právní normy (směrnice a nařízení). Komise má za úkol monitorovat snahu a pokrok v členských státech a připravit každoroční podkladovou zprávu pro jarní zasedání Evropské rady, na kterém se zhodnotí pokrok a navrhnou priority pro následující roky.

Ačkoli je dnes Evropská unie rok od tzv. „hodnocení na půl cesty” v roce 2005, v mnoha oblastech nebylo dosaženo odpovídajícího pokroku. Problematickými oblastmi jsou zejména zaměstnanost a produktivita, které nedostatečně přispívají k růstu, klesající investice, a to zejména do výzkumu a vývoje, a nízký příspěvek informačních technologií k hospodářskému růstu. Evropská komise vedle toho upozorňuje i na nedostatky v naplňování ekologických cílů, přetrvávající riziko chudoby a na vysokou strukturální nezaměstnanost.

Co stojí za neúspěchem dosavadního průběhu lisabonského procesu? Evropská Komise dává částečnou vinu za neúspěch všeobecné recesi posledních dvou let. Na cykllický propad však nelze veškerou vinu svalovat.

Zásadní problém je, zdá se, hlouběji v základech celé strategie, konkrétně v „otevřené metodě koordinace”. Vysoká nezávaznost veškerých stanovených priorit a doporučení ve finále znamená, že konkrétní hospodářská politika se vytváří na národních úrovních s malou reálnou vazbou na lisabonské cíle. S nízkou vymahatelností souvisí i další problém, a to malý zájem veřejnosti o Lisabonskou strategii. Nízká veřejná kontrola pak jenom dále snižuje reálnou závaznost stanovených cílů.

Druhý klíčový problém spatřuji v širokém záběru celého procesu. Všeobjímající charakter strategie je na jednu stranu výhodou a v rámci každé hospodářské politiky by měl klást vedle tlaku na konkurenceschopnost a hospodářský růst vyvažující důraz na sociální soudržnost a udržitelný rozvoj. Na druhou stranu je třeba si uvědomit, že tyto aspekty hospodářské politiky jdou v mnoha případech proti sobě. Pokud je tedy Lisabonská strategie jakýmsi „živým organismem”, který v sobě skrývá mnoho prioritních oblastí v různou dobu vyplouvajících na povrch, nemůže být jednoznačným vodítkem pro domácí politiky. Skutečné priority pak z velké části spoludefinují vlivné zájmové skupiny – svazy zaměstnavatelů, odbory nebo neziskové ekologické organizace. Tomu nasvědčují i neustálé konflikty mezi odbory a zaměstnavateli, při kterých se obě strany opírají o tutéž strategii. Předseda Evropských odborových svazů (ETUC) John Monks v nedávné době například prosazoval v rámci Lisabonské strategie přijetí tzv. sociální ústavy. Proti tomuto požadavku ostře vystoupili zástupci zaměstnavatelů poukazující na konkurenceschopnost a podporu podnikání jako jednu z priorit Lisabonské strategie. „Sociální pilíř je naprosto podstatný i pro produktivitu a hospodářský růst,” oponoval zaměstnavatelským svazům Monks. K dalším vnitřním konfliktům lisabonského procesu častokrát patří opatření realizovaná v rámci ekologického pilíře. Nevládní ekologické organizace se snaží pod touto prioritou lobbovat například za co nejvyšší závazky členských států v oblasti snižování emisí skleníkových plynů. Podnikatelé jsou opět vcelku logicky proti přehnaným závazkům evropských zemí, aniž by se emise v podobném měřítku snižovaly v USA či jiných oblastech světa. Podobné příklady tedy jenom dokazují, že Lisabonská strategie má nadefinováno skutečně mnoho priorit, a je proto „živou” hmotou, z které se různé zájmové skupiny snaží dostat maximum. Teprve jejich tlak nejen na evropské úrovni, ale především na národních úrovních dává skutečné priority při formování hospodářské politiky a reforem v reálném čase, a ne pouze v podobě deklarací a prohlášení “na papíře”.

Odpověď na původní otázku, proč Evropská unie nepokročila při dosahování stanovených cílů, je jednoduchá. Od Lisabonské strategie jako takové nelze očekávat nic zásadního, protože klíčové reformy, které zásadně pohnou současně s podnikatelským prostředím, zpružní trh práce, přemění celý sociální model a podpoří efektivní výzkum a vývoj, nemůže provést ani Komise, ani Evropská rada. Zásadní změny musí provést jednotlivé vlády v rámci národních politik pod tlakem zájmových skupin. Úspěch při provádění zásadních reforem pak záleží podle mého názoru na dvou klíčových faktorech, a to je kvalita veřejných institucí (dána např. mírou korupce) a dostatečná politická motivace (vláda bude mít např. zájem na nutné, ale nepříjemné reformě pouze tehdy, pokud bude mít jistotu, že voliči pochopí dlouhodobou výhodnost takového projektu). Toto vysvětlení by podpořila i skutečnost, že Unie sice nedosahuje stanovených cílů jako celek, ale někteří vybraní členové jsou nadprůměrně úspěšní. Ne náhodou se jedná především o severské země jako Švédsko a Dánsko, které mají podle statistik vysokou kvalitu veřejných institucí a vzdělané voličstvo.

Jaká role tedy zbývá lisabonskému procesu, pokud je pro jeho úspěch důležitý zásadní přístup politik na národních úrovních? Význam procesu lze spatřovat spíše v rovině koordinační (členové se mohou informovat při reformách o „best practices”) a motivační (platforma pro srovnání a vyzdvihnutí těch úspěšných).