Tento článek je součástí Special Reportu: Válka v Evropě
Téma migrace se v posledních dekádách tak zpolitizovalo, že ani zkušenost s uprchlíky z Ukrajiny nezmění evropský přístup k lidem, kteří přicházejí z jiných kontinentů. Prim bude dál hrát ochrana hranic, a to i na úkor lidských práv. V rozhovoru pro EURACTIV.cz na to upozorňují ředitelka Sdružení pro integraci a migraci Magda Faltová a zástupce ředitele think-tanku EUROPEUM Christian Kvorning Lassen.Jaké dopady měla válka na Ukrajině z hlediska migrace?Christian Kvorning Lassen: Válka na Ukrajině samozřejmě změnila spoustu věcí, pokud se na to podíváme z hlediska politik. Například poprvé od svého přijetí byla aktivována směrnice o dočasné ochraně, a bylo tady určité momentum ve vztahu k vyřešení uprchlické krize a naplnění potřeb uprchlíků. Ale pokud se bavíme o širší migrační politice nebo migrační politice Evropské unie jako takové, tak to momentum zafungovalo pouze částečně, protože válka na Ukrajině byla vnímaná jako výjimečná situace – a do určité míry jí samozřejmě je. Nepřistoupilo se k ní jako k precedentu, byla brána jako speciální okolnost.
Pokud se budeme bavit o dlouhodobých dopadech, tak momentálně probíhá vyjednávání o reformě migrační politiky – Novém paktu o migraci a azylu. Třecí plochy zůstávají ale stále stejné jako před válkou a vztahují se k principu solidarity, který už byl mnohokrát upravován na flexibilní solidaritu, dobrovolnou solidaritu…. Ten hlavní problém je, že migrace jako téma je zpolitizované. Pro jakéhokoliv politika je skoro politická sebevražda, aby vystupoval pro ambiciózní reformu, v jejímž jádru leží nějaká povinnost směrem k uprchlíkům. Válka na Ukrajině to nezměnila, je to „jen“ jednorázová bezprecedentní výjimečná situace. Její vliv je spíše v tom, že se alespoň otevřela debata. To taky něco znamená, třecí plochy ale zůstávají stejné.Magda Faltová: Myslím si, že je důležité zmínit čísla. V Evropě byla dočasná ochrana udělena pěti milionům lidí, což je poměrně velký počet v porovnání s tím, kolik uprchlíků Evropská unie do té doby hostila. V globálním pohledu jsou ta čísla také poměrně vysoká, z Ukrajiny odešlo přes osm milionů lidí, a v rámci Ukrajiny samotné je přes pět milionů lidí vnitřně vysídlených. Migrace je tedy poměrně vysoká, což má samozřejmě sociální, demografické a další dopady.
Co se týká debaty o migraci a především uprchlictví, tak tam si myslím, že posun příliš nevidíme. Christian už zmiňoval, že byla poprvé aktivována směrnice o dočasné ochraně. To je obrovský krok v evropské politice, protože jsme poprvé řekli, že je tady skupina lidí, kteří jsou uprchlíci čistě proto, že odešli ze země, kde probíhá válečný konflikt. Okamžitě jsme jim poskytli ochranu, se kterou se pojí i určitá práva. Ukázalo se, že je to postup, který je humánní, který odpovídá standardům lidských práv, důstojnosti a základním podmínkám, které potřebujeme k životu. Ukázalo se, že to jde, a že nedochází ke zhroucení celého systému EU. Myslím si, že z hlediska tohoto „experimentu“, tedy že jsme takto robustně podpořili lidi, kteří k nám přichází, tak že do budoucna by to mohlo mít pozitivní dopad, minimálně na evropskou politiku. V globálním kontextu je to ale pouze jeden z konfliktů, který produkuje uprchlíky.
Možná bychom měli i zmínit, že tato válka negeneruje jen uprchlíky z Ukrajiny, ale také z Ruska a Běloruska. Dochází zde k dalším problémům z hlediska migrace – uzavřené hranice většiny zemí EU pro Rusy a Bělorusy. Ani lidé, kteří s režimem nesouhlasí a nespolupracují, se z těchto zemí nemohou dostat. Souvisí s tím také další pohyb lidí z Ruska například do Kazachstánu.Raději posloucháte? Rozhovor vznikl původně ve formě podcastu. K poslechu v aplikacích či na webu:
Podcast: EU buduje ‚pevnost Evropa‘. Nic na tom nezměnili ani ukrajinští uprchlíci
Dvojí metr
Vy jste oba narazili na to, že EU a její země přistupují k uprchlíkům z Ukrajiny jinak než k těm, kteří do Evropy směřují odjinud, například z Afriky nebo Blízkého východu. Jak se tedy ten přístup konkrétně liší?MF: Liší se dramaticky. Ukrajina je jiná, lidé z Ukrajiny se považují za jinou kategorii uprchlíků, tedy z hlediska právní ochrany, kterou jim EU přiznává. Dramaticky je to vidět na délce řízení. Když přijde uprchlík z Ukrajiny, požádá o dočasnou ochranu a v 80 % případů ji dostane. Řízení samozřejmě proběhne a jsou skupiny osob, které ochranu nedostanou, ale jedná se v tom celkovém kontextu o opravdu malá čísla. A u těch „druhých“ uprchlíků, na které směrnice o dočasné ochraně nedopadá, a žádají o mezinárodní ochranu standardním způsobem, tak tam to řízení trvá roky. Je pro ně zároveň velmi těžké se dostat na území Evropské unie, jsou vytlačování, například na pevninské hranici mezi Běloruskem a Polskem, kde umírají lidé. Obdobně na balkánské trase, kde vytlačování vidíme na řecko-turecké hranici. A samozřejmě musím zmínit návraty do Libye a dalších zemí, stejně jako nemožnost lodí, které zachraňují lidské životy, zakotvit na evropských březích. To celé je kontext těch „ostatních“ uprchlíků, mezi kterými jsou stejně tak lidé, kteří prchají před válečným konfliktem, například Syřané, Afghánci. Situaci v Afghánistánu zřejmě tedy teď nemůže hodnotit jako válečný konflikt, ale rozhodně se jedná o zemi, která zásadním způsobem porušuje lidská práva a pronásleduje skupiny obyvatel. Další ohniska konfliktů jsou například v Africe. Rozdíl je tedy naprosto zřejmý, možná pochopitelný kvůli blízkosti toho konfliktu (na Ukrajině, pozn. red.), zároveň nám to mnoho říká o tom, že využíváme dvojí metr, a že azylová politika, kterou EU dlouhodobě uplatňuje vůči lidem ze třetích zemí mimo Evropu, je velmi problematická a nefunkční.Christiane, souhlasíte s tím, že přístup evropských institucí a zemí k uprchlíkům z jiných regionů než z Ukrajiny je drasticky jiný? Že EU zkrátka aplikuje jakýsi dvojí metr?CKL: Ano, absolutně. Rozdíly mezi přijímáním a integrací uprchlíků z Ukrajiny v porovnání s v podstatě jakoukoliv jinou zemí – zejména pak uprchlíků z regionu Blízkého východu – je mírně řečeno dramatický. Ukrajinci mají možnost volného přístupu na trh práce velmi rychle po příjezdu, což samozřejmě velmi přispívá k integraci. To, že se lidé, kteří mnohdy odcházejí s traumaty, po příjezdu mohou hlásit o práci a nemusí setrvávat v přijímacích centrech ve velmi nejisté existenční situaci, tomu opravdu pomáhá. Mají také v porovnání s ostatními uprchlíky daleko větší svobodu pohybu. Uprchlíci z Ukrajiny také ještě nebyli předmětem – řekněme drakonických – opatření, jako je návratová politika. Například v zemích, jako je Dánsko, jsou syrští uprchlíci v některých případech žádání o návrat do Damašku, protože Damašek je považován za bezpečné město nebo region, i když zbytek země není. Uprchlíci z Ukrajiny se naopak nemusí bát, že budou posláni zpět do Kyjeva nebo Lvovu. Takže ano, existují obrovské rozdíly. Ty umožňují Ukrajincům se v zemích, do kterých přišli, snáze integrovat. Ostatní uprchlíci takové možnosti nemají. Jedna z věcí, ve kterou bychom mohli doufat, že si Evropa z přijímaní ukrajinských uprchlíků odnese, je, že jednou z hlavních překážek úspěšné integrace jsou nastavená opatření a ne ti příchozí lidé. A často je to právě takto mylně interpretováno. Zatím to ale nevypadá, že bychom se poučili.Myslíte si, že rozdíly v přístupu k různým skupinám uprchlíků způsobují především kulturní rozdíly? Nebo jaké jiné důvody mohou za to, že i politiky vůči migrantům z jiných kontinentů zkrátka vypadají jinak?CKL: Myslím si, že naše vnímání schopnosti těchto uprchlíků se integrovat bylo výrazně zpolitizováno, zejména pak po 11. září. Řada členských zemí EU uprchlíky z regionu Blízkého východu dekády před 11. zářím nebo migrační krizí v letech 2015 a 16 normálně přijímala. Do západní Evropy přišlo například po pádu Šáha mnoho Iránců, a jejich integrace nebyla problematická. Tehdy to totiž nebylo zpolitizované téma. V posledních dvou dekádách se ale extrémně zpolitizovaným stalo. Na protimigrační rétorice totiž závisí spousta domácího politického kapitálu. A to je silným důvodem pro to, aby to politici dále přikrmovali a kopali mezi námi příkopy. Například ve Švédsku – a tím nechci nijak snižovat problémy, které se s integrací skutečně pojí – tak tam jsme svědky neschopnosti nebo selhání v integraci určité skupiny uprchlíků. Radši bych tuto neschopnost ale přiřkl nastavení integrační politiky. Ta bývala v 80. letech, minimálně ve Skandinávii, velmi rozvolněná. Skoro do té míry, že se příchozí nesnažila aktivně integrovat. Integraci ale musí ze strany společnosti předcházet určité úsilí, za které ovšem pak může přijít odměna. Ve Švédsku to bohužel vedlo k nešťastným důsledkům. Tím na druhou stranu neříkám, že rozdíly jsou neslučitelné co do kultury. Problém leží převážně v našem vnímání poháněném politiky za účelem zisku politických bodů.Část Ukrajinců bude pendlovat
Paní Faltová, když zůstaneme u integrace, ale přesuneme se zpět k Ukrajině. Jak se tedy integrace ukrajinských uprchlíků daří v EU a v samotném Česku? A můžeme z těchto zkušeností do budoucna čerpat i při začleňování dalších uprchlíků?MF: Myslím si, že je ještě trochu brzy na to hodnotit, jak se daří, nebo nedaří. Myslím si, že ten zásadní rozdíl je zmíněná rychlost, příležitost a podpora, kterou ukrajinští uprchlíci dostali. Už jsem zmiňovala rychlost získání dočasné ochrany, na kterou je ve všech zemích navázána jistá míra podpory, i když není všude stejná. Směrnice říká poměrně obecně, že musí být zajištěno adekvátní bydlení, sociální podpora a přístup ke zdravotní péči. Podle našich zkušeností toto v evropských zemích zajištěno je. Christian už zmiňoval okamžitý vstup na trh práce – to je všechno podpora, která směřuje k tomu, aby se integrace podařila a aby byla efektivní. U každého člověka je to ale samozřejmě jiné, a budou určitě lidé, pro které bude tento proces více problematický. Jsou i uprchlíci, kteří se integrovat nechtějí, protože doufají a chtějí se velmi brzy vrátit domů, pokud to bude možné. V obecném pohledu to každopádně vypadá, že integrace Ukrajinců bude jednodušší než v jiných případech, kdy za sebou mají uprchlíci velmi dlouhou cestu do bezpečí, nemají finanční prostředky a pak jsou ještě zajištěni v detencích a několik let čekají na pozitivní azylové rozhodnutí. Po všech těchto strastech mají ještě věnovat veškerou svou energii procesu integrace, který je opravdu náročný. Ti lidé své země opustili nuceně, nerozhodli se pro to sami, takže jsou v opravdu složité situaci. V českém kontextu pro mě byla velmi pozitivní reakce veřejnosti i politiků v tom základním – řekli jsme ano, přijďte, jste tady vítáni a my vás podpoříme. To je něco, co tady během syrské krize a celkově posledních 10 až 15 let nezaznělo. Protože se azylová politika zpolitizovala, tak se jednalo spíše o téma nenávistné a vše směřovalo k tomu uprchlíky odradit. To je velký pokrok a podle mě také část možného budoucího úspěchu. Myslím si, že registrační a humanitární fáze se v Česku podařila a dokázali jsme se postarat o většinu uprchlíků, kteří k nám přišli, i když ne o všechny. Zdviženým prstem je minimálně integrace romských uprchlíků, kterým se v mnoha případech v Česku podpory nedostalo. Po roce se dostáváme do fáze dlouhodobější integrace. Začínají se objevovat problémy, nedaří se systémově vyřešit bydlení a ubytování uprchlíků. To je velká překážka všech ostatních integračních procesů – pokud nemáte stabilní bydlení, velmi složitě se vám hledá stabilní zaměstnání. Snižuje to případně také motivaci dětí studovat ve škole, když neví, jak dlouho tady budou. Zásadní je říct, že my víme, že část uprchlíků v Evropské unii pravděpodobně zůstane. My bychom jim měli dát odpověď na to, co se stane, až dočasná ochrana skončí. Dlouhodobá pobytová jistota je mezi uprchlíky opravdu velké téma, a v rámci české diskuse to bohužel nezaznívá, na rozdíl například od Poláků, kteří už cestu k trvalému či dlouhodobému pobytu v rámci svých systémů stanovili. Uprchlíci tam tak mají mnohem větší jistotu, pokud se rozhodnou zůstat.Dá se vůbec odhadnout, jak velké množství uprchlíků v evropských zemích zůstane a kolik se jich vrátí na Ukrajinu? Určitě existují nějaké průzkumy.MF: Průzkumy zatím ukazují, že většina uprchlíků se vrátit chce. Z naší zkušenosti jako organizace, která 30 let pracuje s uprchlíky, a začalo to uprchlíky z bývalé Jugoslávie, kteří pro nás jsou dobrým příkladem, tak se domníváme, že zhruba jedna třetina lidí tady zůstane trvale, a přijedou za nimi i rodinní příslušníci, tedy většinou muži. Dvě třetiny se tedy budou vracet, a to s tím, že část lidí pak bude mezi Českem a Ukrajinou pendlovat. V tomto ohledu je podle mého názoru výhoda, že Ukrajina je blízko Česka, a dává tak těmto lidem možnost „dvojího života“. V případě Jugoslávie to bylo komplikovanější, je to přece jen dál, ale i tak velká část uprchlíků, kteří se u nás nakonec usadili, má stále pevné vazby v Jugoslávii. Část lidí žije chvíli tam a chvíli v České republice.V Česku zůstává 325 tisíc uprchlíků z Ukrajiny. Nabídka trvalého pobytu ale zatím na stole neleží
Životaschopná reforma v nedohlednu
Christiane, už jste se dotkl tématu tvarování migrační reformy. Jak tedy vlna uprchlíků z Ukrajiny a změny, které kvůli ní EU udělala, ovlivnily migrační politiku a celý proces vytváření Nového paktu o migraci a azylu?CKL: Ukázalo se, že musí přijít změna a akcelerace reformního procesu. Otevřelo to dveře také novému francouzskému přístupu ve vyjednávání (o jednotlivých legislativních návrzích, pozn. red.), kdy Francie nově postupovala „salámovou metodou“. Některé více technické a administrativní části doznaly díky tomu mírného pokroku. Jak jsem ale už zmínil, hlavní problematické body zůstávají kontroverzními a nemají širší podporu. Zejména pak princip solidarity zůstává otevřený interpretaci – a zůstává takto otevřený dobrovolně. Ve hře zůstává i finanční solidarita jako jedna z cest, jak by mohly státy v krizích projevit solidaritu. Minimálně mezi odborníky je ale shoda, že taková solidarita je pouze symbolická. Alespoň se o tom ale vede debata a pochopili jsme, že reforma je třeba. Apetit po ní však podle mě vyprchá dříve, než se jí podaří dokončit. A v momentě, kdy se to stane, se ocitneme zpět na startovací čáře. Válka na Ukrajině zůstane doufejme ojedinělou událostí. Bohužel však šířeji migrační politiku neovlivní. K vyřešení strukturálních problémů a kontroverzí totiž doposud nedošlo.Takže nečekáte, že se reformu podaří dotáhnout příští rok, kdy končí mandát současnému složení evropských institucí?CKL: I pokud se stihne dojednat, tak neočekávám, že bude tím, co potřebujeme, tedy že bude řešením současných problémů. V případě, že by to (zákonodárci) stihli do konce mandátu, nemyslím, že bude adekvátně kvalitní. Nemyslím, že bude obsahovat nutná opatření. Myslím, že jsme nedosáhli shody na tom, jak do budoucna udržitelně postupovat. Migrace totiž neopadne, naopak budeme svědky jejího růstu způsobeného klimatickou změnou a destabilizací. Tato výzva bude nabírat na důležitosti a já bohužel nevidím nic, co by alespoň vzdáleně připomínalo pevný základ pro její řešení.Vnímáte to stejně, paní Faltová? Že migrační reforma nebyla ukrajinskou krizí téměř žádným způsobem ovlivněna?MF: Vidím to stejně. Myslím si, že je to i politickou reprezentací striktně oddělováno, a nedochází k žádnému „poučení“ v tom, jaké dopady může migrace mít, co může znamenat například pro ekonomiku, že jsou to noví lidé pro trh práce. Nemyslím si ani, že ukrajinská krize proměňuje postoje v rámci Visegrádu, přestože významně dopadá na Polsko, Česko a Slovensko. U Maďarska je to tedy mnohem komplikovanější a uprchlíků je tam mnohem méně, ale v celé V4 se ty dvě věci vnímají velmi odděleně a postoje se nemění. Vidíme také další státy, které jsou teď mnohem striktnější, například Dánsko, a také celoevropskou snahu o externalizaci azylového řízení zcela mimo evropský kontinent. To jsou všechno trendy, které nahrávají tomu, že se budou restrikce spíše zvyšovat. Stejně jako Christian nejsem optimistická v tom, že by se téma reformy do voleb uzavřelo. Zároveň je potřeba říct, že současně probíhá krizí poměrně mnoho, a vnímám snahu politické reprezentace na národní i evropské úrovni se do těch rozdělujících témat příliš nepouštět a doufat, že to celé ještě jakž takž funguje.Očekáváte tedy, že státy EU budou nadále upřednostňovat linku bezpečnosti a ochrany hranic.MF: Myslím, že je to vidět i v tom paktu. Řeší se návraty, ochrana hranic, posílení Frontexu – to jsou všechno témata, kde panuje shoda, a která jsou čistě sekuritizační a restriktivní. U přijímání uprchlíků a v tom, jakým způsobem pracovat se solidaritou, je té shody mnohem méně. Myslím, že všichni v praxi vědí, že to nebude fungovat, že různé sdílení a sponzorování návratů je tak složitý a ve výsledku tak drahý mechanismus, že to prostě nenastane.A existuje vůbec nějaká cesta, jak docílit toho, aby se všechny státy nějakým způsobem zapojily? Vidíte nějaké východisko?MF: V současném politickém nastavení v jednotlivých státech EU ho nevidím. Myslím si, že tento od začátku aplikovaný restriktivní a sekuritizační přístup k tématu jako uprchlictví je prostě špatně. Nedá se na něm nijak stavět, protože dosud tu máme lidskoprávní standardy, o kterých jako členské státy tvrdíme, že je dodržujeme. Takže je to taková past, ze které není jiného úniku, než politického rozhodnutí říct: ano, respektujeme lidskoprávní standardy a máme vizi, která není postavená na vytlačování lidí a jejich umírání ve Středozemním moři. V tomhle já optimistická nejsem a myslím si, že v současném narativu nelze připravit kvalitní reformu azylové politiky.Christiane, vy vidíte nějakou „cestu ven“ v otázce solidarity, tedy že by se každá členská země EU nějakým způsobem podílela na řešení problémů na vnějších hranicích, a třeba se i postarala o část uprchlíků?CKL: Chtěl bych odpovědět optimisticky, ale bohužel nevidím. Alespoň ne teď. Celá reforma se nyní soustředí na „opevnění“ Evropy a posílení vnějších hranic. Tato linka je tak silná, že jsme bez problému ochotní přijmout, že na vnější hranici narůstá brutalita. Předpokladem našeho chápání solidarity a toho reformního procesu je silný důraz na návratovou politiku, který nás dovedl k budování partnerství se třetími zeměmi. Mezi nimi například s libyjskými autoritami, které nedávná zpráva Organizace spojených národů odsoudila za porušování lidských práv. Nemáme s tím ale očividně problém, alespoň dokud pokračuje budování „pevnosti Evropa“. Vidíme také, že některé členské země legalizují vytlačování migrantů, je to například Litva. V podstatě je to projekt „pevnost Evropa“, jen se tak samozřejmě nejmenuje. Jsme ochotni zajít velmi daleko, abychom ji postavili. Vzhledem k tomu, že toto je hlavním cílem nového paktu, tak si myslím, že bychom byli naivní, kdybychom předpokládali, že najednou dospějeme k opravdové solidaritě. V případě války na Ukrajině, která byla rámovaná jako bezprecedentní výjimečná situace, která si žádá speciální reakci, jsme dokázali vnímání veřejnosti a politický diskurz tak oddělit, že by mě nepřekvapilo, kdyby se tato zkušenost vůbec nepromítla do Nového paktu o migraci a azylu a do přístupu Evropské unie k migrační a azylové politice jako takové. Nevidím na obzoru žádné provázání. Právě naopak, myslím si, že míříme k nebezpečnému bodu, kde diskurz, který nasazujeme, a realita jsou tak výrazně odlišné, že sami rovnou škatulkujeme věci, které se nám nelibí, a radši to uvědoměle ignorujeme, než abychom čelili tomu, že nastavené politiky mají své konsekvence.Frontex chce vybudovat „inteligentní“ vnější hranice, napřed ale musí najít vhodné technologie